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关于地方财政体制改革几个疑点问题的认识 　　［摘 要］ 当前地方财政体制改革中亟需破解的一些疑点问题地方财政体制改革必须坚持一体化分税制的目标，而在一体化的分税制框架内可给予各地自主选择空间和允许存在不同的过渡模式；取消乡级财政的条件已经基本成熟，把取消乡级财政作为地方财政层次改革的突破口，在完善配套措施后，考虑在全国推广“省管县”体制。一级政府一级财政”和“事权与财权统一”仍应是财政体制改革应遵循的基本理念。 　　［关键词］ 分税制；乡级财政；“省管县”体制；财权 　　［中图分类号］ F812.2 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］1003－3890（2007）01－0059-05 　　 　　一、一体化的分税制作为地方财政体制改革目标是否适当 　　 　　1994年的财政体制改革在中央与省级政府之间建立了分税制财政体制，而对地方财政体制未作出统一的安排。尽管十余年来各省级政府试图比照中央的做法建立地方分税制的框架，但并没有实现预期目标，反而引发了县乡财政困难，基层，特别是农村地区公共品供给匮乏等一些尖锐问题进而引发了对地方财政体制改革目标的重新讨论和思考。有些人对分税制改革目标本身产生怀疑，他们从省以下财政关系的特殊性和复杂性的角度进行分析，主张财政体制改革的目标定位应区别对待，认为分税制只适宜于中央和省级政府之间，而省以下不宜提倡分税制；或者区分发达地区和落后地区，后者不宜提倡分税制①。杨之刚、张斌（2006）则从尊重地方首创精神和选择权的角度进行分析，认为对于中国这样一个经济社会发展水平千差万别的大国而言，允许多种不同模式的财政体制存在可能是更为合理的。认为可以按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区适用不同的基层财政体制模式。以贾康为代表的主流观点坚持以一体化的分税制作为地方财政体制改革目标，认为目前地方财政运行中出现的问题，不是分税制改革造成的，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。把多种模式并存作为改革目标，“忽略了市场经济体制所要求的总体配套，背离了配套改革中‘治本为上’的思路和原则，实际上属于一种使财政体制重回‘条块分割’、‘多种形式包干’的思维方向，因而是不妥的”（贾康，2006）。 　　笔者认为，上述不同观点，实际上从不同角度揭示了中国当前经济社会发展对财政体制的要求。市场经济体制的建设本身要求规范、统一的分税制与之相匹配，中央与地方之间、不同地区之间的财政制度越统一和规范，越有利于降低交易成本和市场经济的发展。而经济现状的复杂性和需求的多样性则要求制度的灵活性和差别性。如何处理好规范性、统一性与灵活性、差别性之间的矛盾关系是中国在确立地方财政体制改革目标时面对的基本课题。这其中必须把握几个要点：（1）搞市场经济，财政体制必须走分税制的道路，这个目标不能动摇。各级政府间应有明确的职责划分、相对稳定的财源（税源），这是分税制的基本精神内涵，在这些方面，全国各个层面的财政体制应实现规范和统一。（2）在一体化的分税制大的制度框架内，在不影响制度统一性和规范性要求的前提下，应当给予各地根据自身条件和需要自主选择一定的空间。（3）分税制体制的目标实现可能要经历一个较长的过程。期间，由于各地条件的差异，各地分税制改革的进程不同，从而存在多种过渡性的体制模式是不可避免的，我们的任务是创造条件（如缩小地区差距）缩短这个过程，而不能急于求成，强行地用一个模式“削足适履”，在过渡模式的选择上应允许不同层面分税制之差别性和灵活性的存在。 　　 　　二、地方财政层次的扁平化改革是否可以（应该）取消乡级财政机构设置 　　 　　地方财政体制的一项基本内容是合理设置地方财政级次。按照宪法规定中国目前设置省（自治区、直辖市）市、县、乡（镇）四级地方政府。按照“一级政府一级财政”的原则，地方也相应建立了四级财政。而纵观世界上的主要大国一般都是两级地方政府架构，对应设置两级地方财政。相比之下，中国地方财政层次明显偏多。地方财政层次过多不仅加大了行政成本，也使得事权和财权在各级政府之间很难得到恰当而明晰的划分和配置，成为省以下分税制财政体制改革陷入困局的主要瓶颈。有鉴于此，主流的改革方案力主精简地方财政级次，推行财政层次的扁平化改革，其要点之一是撤销处于地方底端的乡级财政，进而推动行政级次改革的联动，取消乡级政府。②之所以把乡级财政作为精简的对象，另一个重要因素是农村税费改革以后，乡级财政，特别是大量的以农业为主体财源的乡级财政基本上丧失了内在的财政收入来源，很难通过自主的收支活动来维系自身的职能。2003年5月，开始在安徽省实行的“乡财县管”改革，基本导向就是虚化乡级财政，可以看作是地方财政层次扁平化改革的最初试点。③这项试点得到了高层决策部门的认可，并在其他很多省份大面积推开。尽管“乡财县管”试点名义上保留了乡