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“退牧还草”工程实施中面临问题与对策研究
“退牧还草”工程实施中面临的问题与对策研究
一、实施“退牧还草”工程的现状
我国有丰富的草原资源,草原总面积为4亿多公顷,居世界第二。作为我国陆地生态安全的重要屏障,草原在调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙等方面发挥着重要作用。近几十年来,由于自然因素和人为因素,我国草原生态系统受到严重破坏,草原大面积沙化、退化和荒漠化。草原生态环境的日益恶化,不仅制约着草原畜牧业发展,影响农牧民收入的增加,而且直接威胁到国家的生态安全。
面对如此严峻的生态危机,国家从2003年开始启动了“退牧还草”工程,它是继“退耕还林”工程之后的又一重要举措,是实现可持续发展战略的重要任务,是国务院实施改善西部生态环境的重大基础工程。它的主要内容是通过建设围栏,实行禁牧、休牧和划区轮牧,使退化草原休养生息、恢复生态。自2003年以来,国家已安排“退牧还草”工程建设任务2.9亿亩,投入中央资金42.2亿元。目前已完成工程建设任务1.9亿亩。工程涉及内蒙古、四川、云南、西藏、青海、甘肃、宁夏、新疆等8个省区和新疆生产建设兵团的116个县(旗、团场),主要在内蒙古东部退化草原区、蒙甘宁西部荒漠草原区、青藏高原东部江河源草原区和新疆北部退化草原区四大片区实施。
“退牧还草”项目经过三年多建设,取得了显著成效。宁夏自实施“退牧还草”工程以来,截至2005年,900多万亩天然草原面积得到了有效保护,其中干草原、荒漠草原、草原化荒漠的植被盖度分别增加了50%、20%、25%。新疆到2005年完成退牧还草4060万亩,草原生态明显好转。西藏也完成930多万亩草原面积,并计划在2010年前,禁牧、休牧1.12亿亩。内蒙古到2005年累计实施退牧还草8698万亩,使天然草原得到休养生息,植被覆盖度提高9.5%,草群平均高度提高68.2%,干草产量提高25.3%,草场内优质牧草比例有所提高,一些几乎绝迹的牧草如蒙古冰草、羊草等开始出现。
二、“退牧还草”工程实施中存在的问题
“退牧还草”工程的实施使我国草原生态环境有了很大的改善。但是,“退牧还草”工程是一个新生事物,没有经验可以借鉴,工程的实施产生了许多问题,这些问题表现为:
(一)农牧民畜牧业生产成本明显增加
“退牧还草”政策的实施,使草原畜牧业的生产方式发生很大变化,农牧民生产由传统的粗放式经营转变为集约化经营,加大了农牧民的生产成本。
以内蒙古为例,政策实施前,由于农牧民有自产饲草料的投入,外购饲草料投入仅为2210元;政策实施后,草场被禁牧、休牧,农牧民的草场减少,牧民实行舍饲、半舍饲经营,购买饲草料迅猛增长到18000元,上涨幅度为8.14倍。除此之外,其他生产费用也在上涨,如棚圈折旧和水电费、燃料费、防疫费的涨幅分别为1.83、1.20、4.0、1.45倍。
(二)农牧民缺乏各种现代科学技术
首先,他们不懂得科学喂养牲畜的技术,缺少舍饲圈养的经验,由于喂的饲料单一使得牲畜厌食,体质下降和体重减轻;其次,缺乏种植优质牧草的技术,造成了草产品生产良种化程度低、经营粗放、成本高,使草场的饲草含量达不到最优配置。如内蒙古的人工草地保有面积虽然达到了4000多万亩,但单位面积产量并不高,仍属于广种薄收。由于农牧民居住分散和文化水平低,农科站的科技推广难度很大。
(三)经济补偿兑现不及时、不到位
我国对农牧民进行财政补贴和饲料粮补贴时,由于某些地区执行过程中的纰漏,导致经济补偿出现偏差。例如今年审计署对内蒙古、甘肃、宁夏、青海和新疆等5省(区)和新疆生产建设兵团2002~2004年“西部地区天然草原退牧还草”项目进行了审计调查,发现地方财政实际到位配套资金仅3029万元,占配套资金计划的8%。在工程实际建设中,多数市县要求农牧民投工投劳以抵顶配套任务,有的还向农牧民收费作为配套资金。甘肃、新疆、青海和内蒙古等4省(区)饲料粮补助发放进度迟缓,截至2004年底,应向农牧户发放3.94亿公斤,实际仅有0.89亿公斤发放到户,未发放到户3.05亿公斤,占77%,影响了牲畜越冬。少数地方滞留项目资金4068万元,挤占挪用项目资金6462万元。“退牧还草”项目实施的旗县大多数是国贫或区贫的地区,牧民减少了赖以生存的草原,如果得不到政府的支持,会严重挫伤其实施“退牧还草”项目的积极性。
(四)农牧民素质低,转移剩余劳动力缓慢
牧区大多数企业从事农副产品初级加工,规模小,生产水平低下,吸纳剩余劳动力的能力很弱。而农牧民文化程度普遍较低,受传统习惯影响,转产、外出打工主动性不强,不适应农业劳动力向非农产业转移的需要。据统计资料显示,在内蒙古的农村劳动力中,小学及以下文化程度占劳动力总
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