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政企不分阻碍铁路发展根本羁绊 　　中国铁路自1986年以来，历经大包干、大包干滚动、资产经营责任制、确立铁路局市场主体、网运分离、成立与撤销客运公司、主辅分离、“跨越式发展”、生产布局调整、撤销铁路分局等举措。但一个不争的事实是，中国铁路在近20年中，实施了诸多的“改革”举措后，在体制上仍未跳出既有的窠臼；在发展上步履蹒跚，建设资金极度短缺的困境并未从根本上得到改观，市场化融资未获得突破性进展，而整个行业的效率也并未显著提高。对此，我们给出一个基本判断：中国铁路的上述举措始终没有触及其行业的深层次矛盾――政企不分；而中国铁路的这一深层次矛盾如果不解决，任何举措都无法解决该行业的真正的改革、发展和效率问题。 　　 　　 政企不分的主导性矛盾：铁道部职能错位综合症 　　 　　在同属网络状和垄断形态的其他行业中，无论在形式抑或在实质上都??经大体上实行了政企分开，如民航、电力、电信等行业。但铁路行业依然维持着极其典型的政企不分的体制。而铁路行业实行政企不分体制的主导原因与根源，在于铁道部职能转换滞后。其滞后的表现为： 　　表现之一：铁道部职能转变不到位。在市场经济体制已日渐成熟的背景中，铁道部的职能尚未真正发生根本性转变，即铁道部尚未从运输企业的管理者转变为企业的服务者，铁道部与运输企业尚未从行政隶属关系转变为平等的主体之间的关系，铁道部尚未从运输企业的行政干预者转变为运输企业良好经营环境的构造者。 　　表现之二：铁道部职能界定不到位。铁道部的职能与政府职能的严格界定尚有相当的距离，在诸多领域依然对企业实行着过多、过细、过度的干预，管理着许多不应管理也管理不好的事情，履行着本应由企业履行的职能。如铁道部依然掌握着全路的主要生产、经营、投资、分配权力；铁道部既有铁路行业管理的职能，又有从事生产经营的职能；既代表国家行使国有资产的监督管理权，又有资产经营权；既是行业法规、条例的制定者，又是这些法规和条例的执行者；而应该具有的宏观调控职能和行业管理职能却并未很好地履行。 　　铁道部职能转换滞后使其在管理和与运输企业的关系中必然表现出如下规定性和行为：属性模糊，权力集中，干预过多，职能越位。所谓属性模糊，即铁道部迄今既有政府属性，也有企业属性。因此它在实践中并未专注于政府行为，而是不适当地集中了本属于企业的权利，在职能上越出了应有的边界，对企业形成了过多或过度的干预。以上铁道部机关的规定性和行为可以进一步归纳为以下诸种表现： 　　一是建设统筹统投。铁道部是国家公益性和商业性铁路建设的唯一筹资主体、投资主体、决策主体和偿债主体，基本上排斥了铁路运输企业在铁路建设中的主体作用。 　　二是运输统配资源。首先，铁道部在相当大程度上控制着运输能力分配权，致使企业有相当大一部分客货运输业务无法自主决策；其次，这种运输能力分配权在实行中并未严格遵循为企业服务和适应市场的原则，而是以高度集中统一指挥的行政命令方式来进行配置。这种方式严重制约了企业的市场化经营。 　　三是经营统负盈亏。企业经营的盈亏责任理所当然地应由企业自身承担。但在铁路行业，却由铁道部承担着铁路运输全行业的最终盈亏责任，致使铁路运输企业不具备真正意义上的自负盈亏机制。 　　四是财务统一清算。铁道部实施的现行收入清算机制导致多重负效应。其一，运输企业不能从市场直接获取收入；其二，扭曲了各个运输企业的真实经营绩效；其三，铁路运输企业无法确立独立核算机制。概括地说，铁路运输企业的经营绩效并非决定于自身，而是决定于铁道部统一清算的调节。 　　五是物资统购统供。在我国，生产要素的供求关系已经实现了高度市场化。在此背景下，铁路运输企业购买什么，向谁购买，以什么价格购买，一方面应由市场关系决定，另一方面其完全是企业行为。但在铁路行业，铁道部仍掌握着重要生产要素的购买、供应和价格制定的权力。 　　六是运价统定统管。铁路运价是铁路运输企业合理配置资源的最重要和最基本的机制之一，在市场经济体制中，铁路运输企业理所当然是运输价格制定的主体。但在铁路行业，运输价格是由铁道部周期性地向国家综合部门报批，形成的全路统一运价运输企业只能被动地执行。 　　七是人员统一定编。在市场经济体制中，运输企业应该自主决定所使用的人力资源的结构、数量以及企业内机构的设置。但在铁路行业，铁路运输企业人力资源的结构、数量，企业内机构的设置仍由铁道部统一制定编制。 　　上述分析表明，铁路行业依然实行政企不分体制的主导因素在于铁道部。 　　 　　中国铁路系统自上而下的职能和行为错位 　　 　　铁路行业由于政企不分职能错位问题的解决严重滞后，因而直接导致了铁路运输企业的职能和行为严重错位，其表现如下： 　　第一，法人实体缺位。铁路运输企业仅在名义上被冠以“法人”，但并不真正具备法人财产权，即对进入企