国会山庄里“隐形政府”美国国会助理制度评估.docVIP

国会山庄里“隐形政府”美国国会助理制度评估 　　〔内容提要〕随着国会在美国内政、外交领域职权的不断扩大，国会助理队伍也得到了急剧扩充，在国会立法过程中的职能也不断增强，进而在美国国内立法和政策制订过程中发挥着日益重要的作用，以至于出现了所谓的“隐形政府”、“影子立法人”等现象。本文探讨了国会助理的类别、职能、历史发展沿革和政治作用等问题，以求对美国国会助理制度的基本架构作一梳理。 　　关键词：美国政治/国会/国会助理/隐形政府 　　“这个国家基本上是由参众两院的立法助理在管理的。” 　　――参议员摩根 　　美国国会山庄周围的国会工作大楼，常常是熙熙攘攘，人流如梭。为了迎接繁重庞杂的工作的严峻挑战，同时与行政部门竞争，并对其实施有效监督，美国国会已建立起了一支人数众多、门类齐全的国会助理队伍。客观地说，没有这样一支精明干练的助理队伍，国会就不可能像今天这样高度独立地行使其宪政职能，从而保证美三权分立的政治体系的成功运转。但是，伴随着助理队伍的急剧扩充及其职能的持续增强，也出现了许多新问题，如助理人员的不均衡增长、两党政治的流弊，以及随着助理权力的膨胀而出现的“影子立法人”、“隐形政府”等现象，都对国会立法、监督、服务选民等职能的正常履行带来了新问题，对于其影响众说纷纭，毁誉参半。为了更好地了解国会内部运作机制，以及国会助理在美国政治生活中所发挥的作用，本文拟对国会助理的种类、职能、历史发展沿革、政治作用等问题做一个简略的评述，同时对国会助理制度今后可能产生的政治影响进行分析。 　　 　　一隐形政府的构成：国会幕僚和国会助理 　　 　　美国政治学发展史上第一本研究美国国会委员会幕僚的专著出版于1962年。KennethKofmehl,ProfessionalStaffsofCongress(IN:PurdueResearchFoundation,1962).该书罗列了国会不同委员会专业幕僚的名称，数目多达50种以上，如研究专家、顾问、调查员、研究主任、立法助理等等。而委员会的职员名称也在50种以上，如职员、速记员、档案主管、财务主管等。Ibid.,pp.37-38.常用的“国会工作人员”所指称的范围较为宽泛，包括各类助理和幕僚及在国会其他服务机关(如国会研究处、审计署等机构)工作的国会公务人员。本文所关注的主要是各类国会助理和国会幕僚。 　　国会助理和国会幕僚虽然都是指国会工作人员，在很多情况下也可以互换使用，但是国会助理大多指议员个人私自聘用来协助行使职权的人员，他们被统称为议员私人助理(personalstaff)；而国会幕僚这个称呼则多指由国会依法设置行使国会法定职权的人员。两者的区别是：国会助理直接为议员服务，国会幕僚则主要分布在各个委员会工作。习惯上，级别较高或资历较深的国会助理也被称为高级助理或国会高级幕僚，而在委员会工作的幕僚中资历较浅的人员被统称为国会助理。 　　国会议员私人助理的任用并没有太大的资格限制，录用与否在很大程度上带有“人治”的色彩，随意性较大，其去留也全凭议员个人喜好或助理个人事业发展而定,完全没有制度的约束，所以易于造成任期短、变换频繁等弊病。而委员会幕僚则大多具备“依法设置”、“依法任用”、“依法行使职权”的特色，虽然有些职位的应聘和录用也有“人治”的影响，但大体上能够做到组织化、专业化以及角色较为固定，他们不分党派，专门为国会及其委员会提供服务,被视为国会真正的文职官员。 　　国会助理的详细分类包括议员私人助理和委员会幕僚和助理(committeestaff)。 　　（一）议员私人助理 　　两院议员私人助理的雇用情况不尽相同，在直接为议员服务的国会助理数目和职位设置上也v所反映。1979年，众议院通过了第359号决议，限定每一位众议员可以雇用最多18位全职助理和4位兼职工作人员。HowCongressWorks(Washington,D.C.:CongressionalQuarterly,1991),p.109.众议员本人有权决定雇用人员的数量。参议员在技术上没有被规定应雇用多少助手，但是根据惯例，他们一般都按照他们代表选民的比例来决定雇员的具体数目。两相比较，众院工作人员总数虽然多于参院，但是平均每位众议员只有17个助理，而每位参议员则有44位幕僚和助理。 　　按照工作地点的不同，所有直接为议员服务的国会助理大致可以分为选区助理及国会办公室助理。前者以服务选民和地方性事务为主，后者则以立法为主要任务。参议员因为在国会立法工作重，通常把1/3的助理安排在选区；众议员则与选区更紧密，一般安排40－48％的助理在选区。NormanJ.Ornstein,ThomasE.Mann,andMichaelJ.Malbin,VitalStatisticsonCongress,1