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后全能时代中央与地方政府博弈及思考 　　摘 要:从结构上看,中国是一个集权的单一制国家#65377;但实际上地方政府是一级政府,业已成为分利集团,具有相对独立的利益要求,中央与地方渐呈背离趋势#65377;中央政府与地方政府政经博弈的现状,应引起足够的重视#65377;? 　　关键词:中央政府;地方政府;利益博弈;分权改革? 　　中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2006)01-0029-03? 　　? 　　作者简介:?黄强(1978- ),男,中南财经政法大学行政管理研究生,研究方向为人力资源和地方政府;郑力(1981- ),男,中南财经政法大学行政管理研究生,研究方向为电子政务和公共管理#65377; 　　 　　一#65380;当前中央与地方政府关系现状? 　　 　　显然中国目前的政治生态仍属于权威政治#65377;政府掌握着绝大多数资源的配置权,但中央政府的权力很难下达到地方,中国自古就有“皇权不下县”之说#65377;在这一背景下很容易导致地方权力精英的自利性,即利用地方拥有的资源为自己谋利#65377;? 　　当前,如果中央政府缺乏解决这一政治症候的决心与适当策略,将可能导致地方权力精英挑战中央权威的状况进一步固化,出现一种最坏的权威政治类型,即萧公权教授所说的“苏丹式政权”#65377;这类政权指的是地方政权很少受到行政惯例及传统习俗的影响,任意行使权力#65377;他们利用手中积累的人际关系网络,任人唯亲,形成一个庞大的既得利益集团,手中掌握大量资源,在一定程度上拥有与中央对抗的资本#65377;? 　　中央与地方渐呈背离趋势,这是由中国现行权威政治体制决定的#65377;现行体制与改革开放前相比,不再是个人与国家浑然一体,不再把行政力量涉及到社会的每一角落#65377;但结合现实,它仍是一种“后全能型政治”#65377;具体而言,政府虽然不再管理一切,但在国家与社会的力量对比中,国家处于绝对优势#65377;它通过法律#65380;规则#65380;文件#65380;指示规范着民众的生活,而且这些规范更多的时候,由地方政府作为制定和实施的主体#65377;? 　　后全能型政治的特点之一就是民众的低政治参与#65377;民众很难对政府的决策进行制约,即使其决策与自身???益密切相关,如在住房拆迁过程中的暴力执法现象#65377;民众对政府权力缺乏制度化约束,政府对民间社会保持强控制力,以确保自己的权威不受到来自民众的挑战#65377;而且在“后全能型”的权威体制下,中央缺乏充分有效#65380;畅通的渠道来了解地方的信息,加上地方政府对不利于自身利益的消息的封锁,关于地方非常态的信息很难为中央所知晓#65377;这就更增加了地方政权“苏丹化”的倾向,江苏“铁本事件”为此提供了绝佳注脚#65377;? 　　从政治结构角度看,中国是单一制集权国家,中央政府是最高权力中心,地方政府从理论上讲是中央政府的执行机构,是中央政府在地方的延伸,地方应该不打折扣地执行中央政府的决策#65377;但现实是地方政府已俨然成为一个准利益集团,具有相对独立的政治经济利益,按本身的意志及地方的实际情况进行社会管理#65377;中央政策倘若不能满足地方政府的利益要求,地方政府几乎都是消极执行或者采取抵制态度,导致中央政府的意志难以在地方贯彻#65377;? 　　从上世纪80年代初开始的分权改革是这一趋势的最初根源,中央政府的初衷是激发地方发展经济的主动性#65377;必须承认的是,这项改革在当时取得了预期的成效,但其负面影响却随着时间推移也愈加显现:使地方政府加剧了地方主义倾向,并产生对中央的离心冲动#65377;地方民众更多的是感受到地方政府的存在,而对于中央政府,更多的是对其保持一个抽象模糊的认识#65377;换句话说,在中央权力制度性回撤后,地方政府在实际上成了自治体,中央失去了深入地方的能力#65377;? 　　从现实出发,我们可以得出这样的结论,虽然地方官员在中国现代化进程中具有不可磨灭的重要贡献,然而,其消极面我们亦不能忽视#65377;一方面,地方官员在低政治参与制度提供的便利下,可以避免面对体制外强大的政治挑战,由于体制的约束,社会上无法出现对利益凝固化的官僚集团发出挑战和制约的力量,因此容易形成尾大不掉的具有排它性与垄断性的地方官僚集团#65377;地方政府也初步具备了与中央政府博弈的资本#65377;中央保护农民利益#65380;禁止乱收费#65380;干部精简等诸多政令无法落实,都与地方官员为了维护自身利益而进行消极抵制有莫大关系#65377;另一方面,又恰恰是“后全能体制”的特点,中国社会内部组织力量先天缺乏,中国通过内生的市民社会与自主社会机制来缓解