巴西阿雷格里港公众参与公共财政预算的经验.PDF

巴西阿雷格里港市公众参与公共财政预算的经验 背景 在巴西，长期以来由于权力集中、资源浪费、政治丑闻以及腐败等因素，使得公共预算 的制定和执行被严重扭曲。然而，阿雷格里港市改变了这样的历史。7 年前，阿雷格里港市 政厅建立了一套革命性的创新体系，用于制定、跟踪市政预算。 在这套被称为“公众参与公共财政预算”的体系中，不再仅仅由技术人员和那些坐在办 公室里的政府领导决定税收征收和公共财政的开支，公众也通过参与讨论、协商的程序，来 决定收入和支出数量、投资地点、时间，投资的优先顺序，以及应该由政府开展的计划、行 动等。 公众参与公共财政预算证明了民主、透明的资金管理体系是避免公共基金违规运作和腐 败的唯一途经。尽管还存在着某些技术统治论上的异议，但是这种参与方式确实提高了支出 效率，使钱能够花在该花的地方并且对公众十分重要的公共建设等方面取得了明显的成效。 自从采用了这种方法，由公众参与公共财政预算决定的投资项目金额已超过7 亿美元，这些 投资主要用于城市基础设施建设和提高人民的生活质量。 另外，公众参与公共财政预算也显示出，将有效的公众参与作为目标以及政府承诺将公 众的决定付诸实践，是切断腐败链、破除官僚主义障碍的必要条件，并能形成积极、能动的 市民参与。在今天的阿雷格里港市，市民了解并决定公共事务，市民正在进行角色的转变， 他们将是决定自己未来的代理人。 根据一项公共意见的调查，60%的居民了解公众参与公共财政预算，为此几百万人积极 地参与了集会、区域性会议或专题集会。 到目前为止，整个巴西至少有 70 个城市参照阿雷格里港市的经验，建立了公众参与公 共财政预算体系。 过程叙述 阿雷格里港市坐落在一个有 300 万常住人口的都市区中心，是南里奥 格兰德的州府所在地，拥有 129 万的 常住人口。直到 80 年代初期，阿雷格 里港市经历了一个人口的快速增长 期，这与收入的快速聚集有关。人口 的快速增长造成了严重的社会不稳 定，使得 1/3 的居民无法享用城市的基础设施。 这一群体历史上总是被市政管理者遗忘。在 1989 年，有大量的市民居住在城市的非法 居住区，这些地方房屋简陋，没有饮用水和排污系统，街道破落不堪。这意味着公共能源部 门为此要背负巨额的债务。实施公众参与公共财政预算后，一些人为了能有排污系统或是铺 好的街道已经斗争了三、四十年。 对于建立政府与社会之间的透明关系来说，政府机构的绝对集权和非民主制度是一个不 可逾越的障碍。市政厅决定结束投资计划远离公众的做法，而是依照不同群体的要求确定投 资的优先顺序。 除此之外，市政府还面临着财政和管理上的结构失衡问题。政府的税收收入完全入不缚 出，甚至难以维持最少的公众事务开支。公共开支必须在先投资城市发展还是先偿还数百万 生活在贫困线上的居民所欠下的债务之间做出平衡。 1989 年，公众参与公共财政预算一开始就面临着难以实施的处境，加之该体系是一种 全新的，致使少部分的公众来参与。1990 年，公众参与程度仍然有限，特别是由于市政府 面临着财政困难。当市政府通过强有力的税收改革，重新获得了投资能力时，公众参与公共 财政预算才得到了强大的推动力。政府开始有资金来实现城市的需求，公众也开始通过自己 的眼睛看到、感受到自己的决议受到了尊重，生活水平也在改善。 从 1991 年起，公众参与公共财政预算开始形成大规模的、让人振奋的参与过程，所有 区域的社会团体被动员起来。例如，在 1994 年，有超过 11 万人次参加了由市政厅组织协调 的各种会议和地区集会；而在 1995 年，这一人数超过 14 万。如果把这些人和大量地区协会、 公众组织的人数相加，那么有 100 多万人参与了参与性城市预算的创建。除此之外，在公众 参与公共财政预算体系注册的实体和协会大约有 1 千家。 公众参与公共财政预算的影响 自从公众参与公共财政预算得到巩固之后，市政府可以支配其收入的 15－25 ％用于投 资，其余的用于支付人员工资和日 常的管理开支。根据本文开始所提 及的，由公众参与公共财政预算决 定的项目投资额超过了 70 亿美元。 这几年，公众参与公共财政预 算始终把基本的卫生设施作为优先 考虑的投资项目。在 1990 年到 1995 初这一时期内，家庭供水系统的拨 款从 40 万增加到 46.5 万。今天，约 有 98 ％的家庭享受到了供水系统的 服务。至于排污系统，其增长速度 更快。在 1989 年，有 46 ％的居民能用上排污设备，而到目