7国外土地流转趋势及对我国的启示.doc

国外土地流转趋势及对我国的启示 范 怀 超 土地资源是我国最重要、最宝贵而稀缺的自然资源，在影响我国农业可持续发展的诸多因素中，土地无疑是最关键的因素， 因此土地制度（主要包括土地产权、经营和流转等制度） 是农村经济制度的核心。 尽管近年来我国农地流转发展态势较好，但因土地产权制度、土地法规、社保等多方面的原因， 障碍了土地流转。 中国人民大学和美国农村发展研究所 2005 年组织的 17 省农地调查表明， 有67%的农户没有进行过土地流转（转出或转入）； 转包或转让过耕地的农户中， 有 65%的农户只转让家中部分土地，有 35%的农户转让家里的所有土地；参与流转的农户平均每户转让出 3.5 亩土地， 在被调查的所有农户耕地中， 有 9.7%的耕地参与流转。可见中国的农地流转市场仍然只具雏形， 处于非常初级的阶段， 且发育缓慢[1]； 2009 年 9 月 21 日农业部部长孙政才答记者问时透露， 目前全国土地流转比例约达 11%。 因此如何促进农地适度流转已成为我国土地制度创新的一项重要任务。 本文通过对世界一些国家土地流转成功经验的研究， 以期获得推进我国农地流转制度改革的有益启示。 美国从 1960 年代就开始关注农地流转问题，1970 年代优质农地受到重视。家庭农场是美国土地生产经营的基本单位，构成了美国土地经营制度的主要运行基础与发展前提。其土地产权边界非常明晰，市场调节流转，土地买卖和出租均很自由。其流转的主要方式是租佃制，地主或自找使用者出租，或通过中介出租； 地租主要有固定地租和分成地租两种，买卖或出租的价格由交易双方协议采取某种方式确定。在流转过程中， 大多只涉及到土地使用权、经营权的有偿转让， 转让的主体一般由政府与家庭农场主通过签订经济契约来实现，流转的主要目标在于农场规模的扩大、生产要素的优化组合以及先进科技与管理的运用[2]。 政府还采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠性政策，鼓励和诱导家庭农场规模适度的扩大。政府保留了相当多的对土地的控制管理和收益权，农场主获得的是具有产权保障的土地使用权，并非完全的土地所有权，但却是稳定而有保障的土地私有权，土地所有者有土地收益分配和处分的权利，同时土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全不受干扰和侵犯的权利， 正因为土地所有者具备了明晰的土地产权边界，在美国私有土地的侵权及土地合同纠纷等很少见。目前美国 4.7 万个农村合作组织形成了全国性网络， 成为土地流转和规模化经营的重要力量。日本土地制度的改革始于战后，1952 年制定了以 《土地法》 为首的、 以管制为中心的土地制度，1961 年制定《农业基本法》，多次修改《土地法》， 放宽对土地流转的限制，倡导以租赁为主的规模经营，1970 年创设农业人养老金制度， 提倡土地转让和相对集中， 鼓励扩大土地经营规模。 1980 年颁布了《土地利用增进法》，进一步鼓励农户出租、出卖或放弃土地，如对于放弃农业和卖掉土地的农户，一次性给其 62 万日元的退耕补贴等。为促进农户之间土地的流转，政府加强对中介组织的培育与扶持，专门成立多由各县、市町村政府及农协联合组成的合作经济组织，其所需资金则来自于国库补助金[3]；而其主要业务是接收与租出的农地。目前日本99%的农户参加了农协，它成为土地流转过程中最重要的媒介，加快了流转的速度、效率，提高了流转的成功率。 1993 年日本制定了《农业经营基础强化促进法》，1999 年又颁布了《新农业基本法》，建立起一套促进土地集聚和转移到专业农业生产单位的制度，提出了“认定农业生产者”制度与发展“有效率和稳定的农业经营体”的思路[4]，制定了新农民进入农业的技术培训和管理计划，鼓励其它经济主体参与农地经营，并注重财政、税收、金融等配套手段的运用，为土地产权流动创造社会条件， 使农地资源尽可能向核心农户（“认定农业生产者”） 集中， 一旦取得“认定农业生产者”资格，即可获得农地方面优惠的政策支持。到 2001 年底，日本“认定农业生产者”的数量达 17.8 万户，在 1999 年基础上增长约35%，经营规模在 5hm2以上的农户有 4.58 万户，促进了农地的规模经营。在欧盟的共同农业政策框架指导下， 德国把农业和农村发展定位在更为广义和重要的位置上，其农业和农村发展政策颇具特色。1955 年政府就制定《农业法》，鼓励土地合并经营，在政策上促进了经营规模的扩大，允许土地自由买卖和出租， 使原本规模很小、没有生命力的小农场转变为拥有 10—20hm2或规模更大的“富有生命力的农场”[5]。1950年代中期，政府又实施《土地整治法》， 调整零星小块土地，使之集中连片，农场规模由 1949 年平均8.06hm2扩大到 2002 年 30hm2以上