2012年第期总第期-地方财政研究.docVIP

2012年第13期(总第205期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2012年8月15日 本期主题：土地财政 [按]进入21世纪，随着我国城市化、工业化进程的加快，房地产业迅猛发展，土地的经济价值凸显，地方政府的土地出让金收入迅速增加，由此形成了地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式，即土地财政。正因为基于土地获得的财政收入举足轻重，其发展趋势及可持续性备受关注。随着新一轮房地产市场调控的开始，土地财政收入下降，2011年全国缴入国库的土地出让收入比上年回落92.4%，2012年上半年全国国有土地使用权出让收入同比下降27.5%。伴随着土地财政的吃紧，部分地方政府的债务偿还、保障房建设、农田水利以及其他民生项目的支出也面临着很大的挑战。经济增长的可持续性和稳定性受到质疑，土地财政何去何从就显得尤为重要。土地财政在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，促进了经济增长和城市建设，但其制度上的缺陷也是显而易见的。所以必须从根本上对土地财政加以治理，才能化解各种风险和隐患，保证地方经济乃至全国经济长期稳定地运行，消除腐败，维护社会安定和国家安全。 土地财政的内涵及运行机制 土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。按照财政部的分类方法(财综[2004]53号)，土地财政收入可以粗略地划分为两大部分：土地税收收入和非税收入。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%目前地方政府看重的主要是土地出让金，出让金占地方财政预算内收入的比重，已达，少数地方甚至超过预算内收入运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后或者出让。地方政府出让土地获得出让金非税收入，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可以增加政府房地产。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。源头是土地使用权出让。显然，要维持这个循环，就必须不断地出让土地，否则就要中断循环。而要不断出让土地，就要不断地征收农民的集体土地。可见，土地财政机制是土地扩张与征占的机制。 图1 征地—卖地—收取税费—再征地的土地财政运转模式 二、土地财政机制的运转与房地产业密切相关 在土地使用权出让中，经营性用地的出让收入是土地财政收入的主体。2011年，中国出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元人民币，同比分别增长13.7%和14.6%。其中通过招拍挂出让30.47万公顷，出让合同价款3.02万亿元人民币，分别占出让总面积的91.3%和总价款的95.9%。2009年部分城市的土地财政收入急速增长。北京市2009年前三季度的土地出让价款已经超过2008年全年水平。从全国来看，2009年土地出让金收入同比增长32.64%。 表1 2001年-2010年土地出让金收入 年 份 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 土地出让金收入(亿元) 1295.89 2416.79 5421.00 6412.00 5884.00 年 份 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 土地出让金收入(亿元) 7676.89 11947.95 9600.00 12732.96 28197.70 2011年至今，在密集的房地产市场调控政策下，我国房地产行业新开工率快速下行、房屋成交数量小幅下跌、房价走低。在开放商收缩过“冬”之际，土地市场更为低迷，流拍率上升，溢价率下降，普遍低价成交。2011年土地出让收入增速回落92.4个百分点。2012年同比减少4342亿元，下降了27.5%。基于土地财政收入的锐减，2012年上半年部分地方政府放松楼市调控，2012年6月房价有所回升。但是2012年7月，国土资源部与住房和城乡建设部两部委联合下发紧急通知，要求地方放松楼市调控立即纠正；同时国务院派出8个督查组，对16个省(市)贯彻落实国务院房地产市场调控政策措施情况开展专项督查。与之相对应，网络上频现土地财政挽歌、危局、难以为继的新闻报道。 土地财政格局的特点及动因 一、土地财政格局的特点 新中国成立后的相当长时期内，我国实行土地无偿使用制度，土地资源的配置通过行政方式划拨，土地使用无年限，土地使用权无流动性。1987年9月9日深圳市首次以协议方式有偿出让一块5321.80平方米的土地，拉开了我国土地使用制度改革的序幕。土地使用权有偿出让制度正式确立于1988年的《土地管理法》。自20世纪90年代以来，我国以地方政府为主导和城市外延扩张为特点的工业化、城市化加速推进。在这个过程中，土地与经济发展的关系越来越密切，