中国土地征收补偿标准规范研究.doc

中国土地征收补偿标准研究“从来没有哪个制度否认过宪法的征收权，重要的是对征收的法律限制。” [1]对于征收，最重要的法律限制方式便是必须给予私人公正的补偿。西方国家宪法所普遍确立的补偿原则是“公平”或“正当”补偿原则，因为确立这些原则所依照的精神相通，即都在于弥补当事人的特别牺牲，以实现公平负担。当国家可以任意地、武断地剥夺私人财产而可以不予补偿时，“财产权神圣不可侵犯”便是一句毫无意义的虚幻口号。为此，就必须由宪法把公平补偿设定为国家在进行征收时所必须承担的一项无可推卸的法定责任；同时，补偿所必须支付的高昂成本是防止政府滥施征收权的最有效手段。正因如此，在许多国家宪法上的征收制度中，征收与补偿往往是唇齿相依、不可分割地被规定在一起，即凡根据公共利益而对私人财产予以剥夺或限制者，必须给予公平补偿，补偿是征收的核心件，“无补偿即无征收”。由此，宪法上征收与补偿这种紧密的关系形象地被人称为“唇齿条款”。当然，“公平补偿”（Just Compensation）是一个抽象的、内涵极不确定的概念，不同的国家可能有不同的界说，在不同的政治法律实践中也有着不同认识。总的来说，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估被认为是确立补偿标准的最佳选择。 ?在中国大陆，从宪法层面看，无论是起临时宪法作用的《共同纲领》，还是《八二宪法》，均涉及补偿问题，当然也就谈不上对补偿标准的规定。现行宪法第四次修正案增加了补偿条款，但遗憾的是没有规定补偿标准。就中国目前行政补偿原则的现状来讲，不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点，不能为当事人正当权益提供有力保护。关于中国土地征收的补偿标准，从相关法律、法规规定的情况来看，一般坚持的是“适当补偿”、“相应补偿”、或“合理补偿”的原则。据统计，目前中国因国家的征收行为而失去土地的农民总数估计在5000万左右，并且每年还要新增200多万人。对失地农民来说，其最为不满意的是土地补偿标准、安置方式以及土地增值收益分配等问题，本文拟从中国土地征收补偿中存在的问题及其成因出发，通过对国外土地征收补偿制度的分析，提出了完善中国土地征收补偿标准的建议。 ?一、问题的提出1．按土地平均年产值作为计算土地补偿费的标准违背了以市场价值确立补偿数额的要求，即不科学，也不合理 ?根据中国现行《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。 ?从中国现行土地管理法的规定来看，征地补偿金计算的基准是农地的年产值。众所周知，年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。 [2]况且，近几年农产品价格不断下降，按法定标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。 ?2．地上附着物和青苗费的补偿标准由政府规定造成了补偿偏低，极大损害了被征收人的利益 根据中国现行《土地管理法》第47条的规定，地上附着物和青苗费的补偿标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。依据规定标准进行补偿，造成的结果往往是补偿不到位，极大地损害了被征地人的利益。从中国现行的实际状况看，要么是一些地方的省、自治区、直辖市人民政府根本没有规定地上附着物和青苗费的补偿标准，而授权市、县人民政府自己规定；要么是虽然规定了补偿标准，但往往也是长时间不进行修改，该标准与地上附着物和青苗费实际价值形成较大反差。例如，2005年洛阳市洛龙区政府组织的被征地农民拆迁过程中，仍然依据1997年洛阳市政府（1997）第 71号文件，即《洛阳市建设土地地上附着物补偿标准》对砖混结构房屋按280元/平方米对实际价值1000元/平方米的房屋进行补偿，使被征地农民遭受了极大的损失。 ? 众所周知，在中国城市的房屋拆迁补偿制度中，起始也是依据政府规定的标准。对于这种其不合理的补偿制度，2001年修正的城市房屋拆迁管理条例明确了货币补偿的金额，应当根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。无论实践中对上述规定贯彻的如何，但该条款最起码从制度层面实现了补偿标准向市场价值的回归。同样的道理，农民的房屋也是有价值的，衡量其价值最公平的方式就是市场，任何机关规定的标准也没有市场决定的价值更具有公平性，更容易让人接受。 ?3．法定补偿标准偏低，与土地的实际价值形成较大反差，被征收