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试析肯尼迪时期美国对外援助政策的制度化 徐建华 摘要：20世纪50年代中后期起，美国对外援助陷入两难境地：_方面，迫于与苏联争夺 第三世界的压力，需要大量增加对发展中国家的经济援助；另一方面，美国国内经济下滑， 国际收支平衡危机频仍，面对国内尤其是国会的反对，无法获得太多的援助拨款。针对这 一状况，肯尼迪政府调整其对外援助政策：_方面将援助类型从以军事援助为主转变为以 经济援助为主，确立了经济援助，特别是发展援助的主体地位；另_方面提出援助负担分 担政策，要求西欧及日本等盟国分担援助负担。这些调整使得美国对外援助政策开始走向 制度化，并为以后美国政府以及国际援助体系的对外援助政策确立了基本框架和行动指南。 关键词：肯尼迪政府；对外援助；援助负担分担 对外援助，尤其是对外经济援助，是考察冷战时期美国安全战略和对外关系的重要方 面之一。肯尼迪时期是美国外援政策发展过程中非常重要的一个时期。虽然肯尼迪在任 时间不长（1961. 1-1963. 11)，但其外援政策的调整为之后美国政府的外援政策确定了基 本原则和行动框架，使得美国对外援助无论在目标、机制还是机构等方面都出现了很大的 飞跃。其中，最重要的影响之一是美国对外援助开始形成制度化，并逐渐发展成为美国外 交的重要战略工具。关于这一问题，国内学者的一些专著或论文里有所涉及，但关注不 够，在国外也非学术界研究重点?。本文主要依据《1961 — 1963年美国外交关系文件》? 及美国国际开发署发布的绿皮书《美国海外贷款和赠款》③中的资料及数据，对肯尼迪政 府时期美国对外援助政策制度化的背景以及过程进行分析。 一、美国外援政策调整的现实及理论背景 20世纪50年代中期以来，东西对峙局面形成，美苏和平共处的局面稳定下来，而南北问题开始上升为国际关系的焦点。肯尼迪在就职演说中就指出：“我们认识到苏联作为共产主义国家 本身并非战争根源这一事实，承认苏联的大国地位，并接纳苏联对国际事务的建设性参与。”①作为回 应，赫鲁晓夫也做出了一定的缓和姿态，例如释放被俘美国飞行员，发表态度和缓的讲话等。在美苏关 系相对缓和的同时，世界范围内的民族解放与独立运动也蓬勃发展。二战后，英法德等老牌资本主义国 家衰弱了，国际政治领域出现大量权利真空。“从某种意义上，德日崩溃后在欧洲和亚洲出现的权力真 空……是不正常且暂时性的……注定要被填补。问题仅在于由谁来填补，及如何填补。”②趁此时机，第 三世界民族解放运动风起云涌。1955年，来自亚洲和非洲的29个国家的代表在印度尼西亚的万隆召 开了亚非会议，高高举起了反帝、反殖、民族独立的旗帜。1955 — 1963年间，新独立国家又增加了 33 个，这标志着第三世界国家开始作为一支独立的力量登上国际舞台。第三世界国家疆域广大，资源丰 富，人口众多，是重要的潜在商品市场和原料产地，因此，美苏此时都把目光转向了这一中间地带。 ①关于肯尼迪的外援政策，美国研究成果很多。这些成果大多集中在“和平队”和“争取进步联盟”两项内容上，从 国别或地区或某个具体项目的角度进行现实主义分析；或由一些曾在肯尼迪政府任职的学者型官员对肯尼迪 政府的内外政策（包括外援政策）进行阐述，分析其外援思想的发展及对第三世界政策的背景（Walt W. Ros- tow. Eisenhower，Kennedy?and Foreign Aid. Austin ： University of Texas Press，1985 ； Frank M. Coffin. Witness for AID oBoston： Houghton，1964 ； Michael E. Lathem. Mo d e rni za Li on as ， and ^ National Building” in he Kennedy Era. The University of North Press，2000)。国内主要相关出版专著 仅有王慧英：《肯尼迪与美国对外援助》，中国社会科学出版社2007年。近年来有一些博士、硕士论文对此问题 也有涉及：娄亚萍：《试论美国战后对外经济援助》，复旦大学2010年博士学位论文；侯明：《冷战时期美国的 对外援助政策（1947 —1972)——以美元防卫为视角》，东北师范大学2011年博士学位论文；小艳姝：《试析肯尼 迪政府的对外援助政策》，东北师范大学硕士学位论文2004年5月。 ◎ ForeignReHons of he United Siaies e1961 — 19631 VolumIX，Foreign ， http ： //history. state. gov/historicaldocuments/frusl961 一63v09. ③ USAID. U. S.Overseas Loans