国家危害防止任务之分配.PDFVIP

第二章 警察任務在行政權中危害防止任務之定位 33 人民先於國家而存在，國家又是由人民所組成，國家之所以需要存在， 及其所追求之目的，自然不能背離大多數人民的意願。但若國家存在是以追 求人民幸福、保障人民權利為目的，必先以國家能存在及社會秩序能維持為 前提，因此，安全秩序目的與追求人民幸福的目的，就成兩個相互關聯，彼 此影響之主軸。安全與秩序既是人民最基本的需求，需經由國家來完成，因 此，探討國家目的說者1 ，都認為維持安全秩序為不可或缺之目的，結合警 察法學理言，即是賦予國家危害防止任務，警察係國家危害防止行政中重要 一支，但非唯一。 第一節 國家危害防止任務之分配 國家防止危害之功能，不能完全交由一機關，因為在民主憲政體制下非 常講究分權，就縱向（垂直）而言，有中央與地方分權2 。就橫向（水平） 而言，中央分為行政、立法、司法、考試、監察，在地方分為行政與立法， 其目的在避免權力集中及濫用，進而侵害人民自由與權利，此乃國民將主權 釋出，再以分權制度保障「國民主權」理念之落實，已為絕大部分民主法治 國家所認同，因此產生將國家權力關係依權力分離（seperation of powers ）、 權力分立（division of powers ）、權力制衡（check and balance ）三個互為體 用的分權原則劃分之。分權論之重點，非僅單純止於國家權力分配之理論性 分割，或國家權力結構性及技術性之分類。重點在於，使權力不過度集中， 1 探討國家之目的，若出發點不同，將得到不甚一致的結果，從時代演進之歷史因素或時 代背景而言，就近代警察國家、法治國家、社會國家、環境國家，以迄文化國家之國家 目的皆各有不同。國家本身並無動機可言，它的目的不是自發的，而是諸個人共同目的 的集體化，每因時代而有其不同。若以不同之學說理論為本，例如：個人主義、唯心主 義、社會主義，或縮小至各法學派，例如：自然法學派、實證法學派、利益法學派…… 對國家目的之詮釋亦不盡相同。有關國家危害防止任務之演進，請參閱曾淑英，從國家 危害防止任務之演進論警察危害防止任務之發展，警學叢刊第29卷第6期，1999年5 月， 第13-38頁；警察與一般行政機關危害防止任務分配之研究，警學叢刊第30卷第2期， 1999年9 月，第237-258 頁。 2 依司法院大法官釋字第四九八號解釋：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治 之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意 代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使 地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。」 34 警察行政法論 失去制衡，因而只有「官權」（obrigkeitliche Gewalt ）而無民權，國民主權 理念將會落空3 。 第一項 從三權分立以觀（水平式分權） 若就國家危害防止任務言，其職權之分配並非集中在行政權中，立法權 與司法權亦不能置身事外，例如：處理犯罪事件（刑事危害防止），由立法 者依憲法精神制定刑法、刑事訴訟法及相關法規以為依據，行政權據以依法 行政，法官據以依法審判。分權中仍有制衡作用，例如：犯罪偵查則交由檢 察機關及警察機關，在偵查階段，檢警間產生互相牽制的微妙關係。審判則 交由法院，法庭活動中，檢察官與法官間又有互動平衡之作用。刑罰執行則 交由法務部監所單位。以憲法第八條保障人身自由之規定為例，制憲者即將 人身自由限制權限，妥適的分由警察、檢察機關及法院分別行使，而非事權 集中。此外，司法院大法官又可被動審查刑事法令之合憲性，統一解釋法 令，藉以制衡立法，而行政機關與司法機關皆有法律提案權，行政機關在某 範圍內，亦有所謂「行政立法」權。如此錯綜複雜的任務分配，導致功能互 異，就是彰顯權力分立，各權力有其獨立領域，但彼此制衡避免濫權，藉以 保障人民權利。危害防止任務之分配，在三權分立中由此一斑，可窺見全 貌4 。 分散危害防止（Dekonzentration