加快户籍方案改革的思路和措施.docVIP

加快户籍制度改革的思路和措施 2013年05月30日　　来源：《中国发展观察》　　作者：魏后凯（中国社科院城环所副所长、研究员) 当前，户籍制度改革严重滞后，已经成为制约农业转移人口市民化和城镇化质量提升的重要障碍。推进农业转移人口市民化是提升城镇化质量的核心，而加快户籍制度改革则是推进农业转移人口市民化的前提条件。为此，要按照“统一户籍、普惠权利、区别对待、逐步推进”的思路，标本兼治、长短结合，加快户籍制度改革步伐，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度，为有序推进农业转移人口市民化，着力提高城镇化质量创造有利条件。 户籍制度严重阻碍了城镇化进程 改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，全国城镇化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，年均提高1.02个百分点。尤其是1996年以来，全国平均每年新增城镇人口超过2000万，城镇化率年均提高1.39个百分点，是1978-1995年的2.2倍，是1950-1977年的5.6倍。目前，我国城镇化率已经达到世界平均水平。 但应该看到，目前我国城镇化水分大、质量低，非本地户籍的常住外来人口占很大比重。2011年，我国户籍人口城镇化率仅有35%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从2000年的10.5个百分点扩大到16.3个百分点。按照第六次人口普查数据，在全国市镇总人口中，农业户口人口高达3.1亿人，所占比重为46.5%，其中市为36.1%，镇为62.3%；全国市镇非农业户口人口仅占全国总人口的27%。 目前，城镇农业户口人口已经成为我国城镇化的主体。从1978年到2010年，我国新增城镇人口4.93亿人，其中农业户口人口2.62亿人，占53%。这期间，我国城镇化率提高31.76个百分点，其中城镇农业户口人口贡献了18.12个百分点。也就是说，如果剔除农业户口人口的贡献，城镇化率实际仅提高13.64个百分点，平均每年仅提高0.43个百分点。 这些常住在城镇的农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但由于户籍障碍和“农民”身份，他们在民主权利、劳动就业、子女教育、社会保障、公共服务等方面长期不能与城镇居民享受同等待遇，难以真正融入城市，其市民化进程严重滞后。既削弱了城镇化对内需的拉动作用，不利于产业结构升级和劳动者素质提高，也造成农业转移人口与城镇原居民之间各种权益的不平等，严重影响了社会和谐稳定，还加剧了人户分离，给人口管理带来难度。2010年，我国城镇人户分离已达2.26亿人，占城镇总人口的33.7%。 因此，要着力提高城镇化质量，就必须下决心清除户籍障碍，加快户籍制度及相关配套改革步伐，有序推进农业转移人口市民化，为积极稳妥推进城镇化创造有利条件。 当前户籍制度改革面临的困境 一是思想认识上存在误区。在城镇化进程中，各地想方设法招商引资、集聚产业，却不太愿意吸纳外来人口；不少地方户籍制度改革以人才和土地为中心展开，采取“选拔式”方式，仅允许少数“高端人才”和有贡献的外来务工人员落户，有的甚至设置诸多不公平的严苛标准，要“地”不要“人”，要“人手”不要“人口”。一些特大城市则以缺乏承载能力为由，采取计划经济时期的落户办法，将外来务工人员拒之门外。 二是缺乏统一的管理规范。我国现行的《户口登记条例》是1958年颁布实施的，其中大部分内容已与实际情况脱节，不适应目前社会管理的需要。近年来，各地相继取消了农业和非农业二元户口划分，不少地方先后推行了暂住人口居住证制度。但由于《居住证管理办法》尚未出台，各地“自行其事”，收费标准不一，对办证条件、持证人权利与义务以及转为户籍人口的具体年限，也缺乏统一的管理规范。一些地方办证门槛较高，有的甚至把学历、职称、无犯罪记录等作为办证条件，带有明显的歧视性质，不利于和谐社会建设。 三是大城市承载力日益受限。大城市基础设施完善，公共服务水平高，就业和发展机会多，吸纳能力较强，是近年来吸纳农业转移人口的主力军。2011年全国外出农民工中，流向直辖市、省会城市和地级市的占64.7%，这些城市绝大部分为大城市。但大城市尤其是特大城市综合承载力有限，市民化成本高，“城市病”显现。迫于缓解交通拥挤、房价上涨以及人口管理和地方财政的压力，这些城市对吸纳外来人口往往采取消极态度，有的甚至采取限制外来人口购房、购车、就业等政策，阻止外来人口进入，压缩其生存空间。 四是中小城市吸纳能力不足。中小城市和小城镇数量多、分布广，资源环境承载力大，是今后吸纳农业转移人口的重要载体，但由于基础设施落后，公共服务水平低，产业支撑乏力，对农民缺乏吸引力，其吸纳能力不足。近年来，由于全国设市工作停顿，在大城市规模迅速扩张的态势下，小城市数量和人口比重都在不断下降，中等城市人口比重也呈下降趋势，城市人口规模分布有向“倒金字塔型”转变的危险。中西部一些小城镇