调查研究第七期北京城运行安全问题的制度性根源初探.doc

国家安全生产监督管理总局 调查研究第期 （总期） 2014年月日 中央党校教授、北京市安全生产专家 周 慧 按：城市运行安全是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事，是关系改革发展和社会稳定大局的要务。 十八届三中全会从治理体系现代化的高度，明确要求“健全公共安全体系”，“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。” 但目前我国对城市运行安全问题的研究却还处于起步阶段，城市安全问题突出，无论是理论还是实践，都远远不能满足城市快速发展的需要。周慧同志基于当前形势，在理论和实践上做了一些有益的探讨，提出了很好的意见建议。刊发本文，供参阅。 关键词：安全生产 城市运行 城市安全 从内涵上看，城市运行有广义和狭义之分。广义的城市运行是指构成城市的所有要素之间相互作用的过程和达成的状态，包括城市的经济、政治、文化等系统组成的多层次的动态过程；狭义的城市运行是指城市具体某一领域或行业的运转状况，或者特定时间内城市的运转状况。从外延上看，城市运行包括维持城市正常运转相关的各要素，尤其是城市的基础设施、服务设施等硬件的正常运行，城市管理、公共服务、信息监测、统一协调、科学发展等职能等有效发挥，以及城市公共产品与服务的各要素共同作用于城市而产生的所有动态过程。 城市运行安全管理是城市管理的重要组成部分，是城市政府、社会组织（企业与非营利组织）及社会公众等城市治理主体对城市基础设施日常运转、公用事业正常运行、公共空间安全预防进行的程序化基础管理以及城市运行安全事故的危机管理。城市运行安全管理的目的是实现城市系统的各要素运转良好，正常、有序地发挥作用，稳定地进行物质、能量和信息等资源的交换，确保城市功能的有效发挥。 一、北京市城市运行安全的特点 2014年2月25日，习近平总书记视察北京时再次明确了北京的城市战略定位，强调要坚持和强化北京的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。具有这些核心功能的北京，在国家和中国城市体系中具有全局性、政治性的战略地位，因此其在城市运行方面也具有一些鲜明的特点： 保障要求高。《北京城市总体规划( 2004 -2020) 》中指出了北京城市发展目标和主要职能:（1） 中央党政军领导机关所在地。（2） 邦交国家使馆所在地，国际组织驻华机构主要所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地。（3） 国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家大型文化和体育活动举办地，国家级高等院校及科研院所聚集地。（4） 国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，国家级国有企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高新技术创新、研发与生产基地。（5） 国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地。（6） 重要的洲际航空门户和国际航空枢纽，国家铁路、公路枢纽。可以说，无论从政治、经济、外交、文化、旅游、交通的哪个方面，北京的地位都是举足轻重的。 北京的城市运行安全事关全国的政治稳定、经济平稳，事关国家的形象，事关人民群众的生命财产安全，正可谓“首都安全无小事”。 矛盾聚集性大。首先是北京市的人口数量逐年攀升。北京市统计局发布的2011年主要数据显示：北京市常住人口2018.6万人，比上年增长56.7万人；北京市暂住人口总数为825.8万人。这样算下来，目前，北京市至少有3000万的人口。 其次，与急剧增长的人口相对应的就是建筑、城市生命线、交通等配套设施高度聚集等，这些问题同样使北京城市安全生产面临严峻的挑战。第三， 北京作为国家政治中心，因此也是一些宗教极端、民族分裂和暴力恐怖等势力制造恐怖事件的主要目标。 风险关联性强。城市是一个复杂的有机体，城市运行安全涉及到人们生活的方方面面，交通、市政、环境秩序、医疗防疫、水务、电力、气象、食品卫生等等，这些要素相互交织在一起，不断发展变化，牵一发而动全身。对于北京这样的特大城市，更是如此。北京的城市运行风险要素也是分散在各个专业领域，各要素之间高度关联，某一方面的危险很容易蔓延，个体的突发事件极易被放大为群体的社会危机,给社会造成巨大的损失。一般认为，城市运行风险（Risk）=影响城市运行的危险要素（Hazards）×城市运行系统的脆弱性（Vulnerability）。北京城市运行中诸多的危险要素，加上系统的脆弱性，风险巨大。 总之，北京有高密度的人流、高效的物流、高速的信息流，这是北京的优势，也是它作为首都的具有强大生命力的象征。但是，这些庞大复杂的各种“流”网络交织为一个巨大的、具有立体功能的动态网时，也为风险提供了无限扩散和传播的渠道与可能性。 在这样一个高度关联、高度密集的特大城市里，某个组件发生事故时，事故因子就会发生耦合、叠加，