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环境法的“自动执行”——美国《毒性物质排放清单》的启示 Voluntary Enforcement of Environmental Laws:Inspirations from “US Toxic Release Inventory” 文/ 孙凯 美国麻省大学 对环境违法行为的监督与环境法的执行一直是环境法律实践中的软肋。政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源，但住在污染源附近的居 民通常是环境违法行为最为直接和最有效的监控者。因此，广泛的公众参与是监督环境违法行为与促进环境法执行的有效力量。广泛公众参与的基础是对环境信息的 通晓与知情，因而环境信息的提供与获取,并且使公众能够很容易地理解就成为这个环节的关键。1985年美国执行的《毒性物质排放清单》（Toxic Release Inventory，下简称TRI或《清单》）规划项目，通过创立了一个“公众为主体的最大vs.最小”的管制机制（即最大的公众注意力集中在最少数的最 糟糕的污染者身上），即政府促使企业向公众提供易获取的、易理解的信息，从而导致企业“自动地”遵守环境法规，这为其他国家的环境执法树立了一个典范。 TRI：一个意外成功的故事 1984年12月3日，美国联合碳化物有限公司设在印度的子公司发生氰化物泄露，事件中2500多人当场死亡并造成20多万博帕尔居民不同程度的永久性伤 残。这一大灾难震惊世界。仅仅时隔8个月，美国联合碳化物公司位于美国西佛吉尼亚州的公司由于排放含有毒素的烟雾，致使100多人进入医院接受治疗。这两 起突发性事件引起美国民众和国会议员的重视。 为减少和避免此类事件发生时的大规模影响，美国国会于1986年对《超级基金修正案及再授权法》的第3款进行修订，并通过了《应急规划与社区知情权法案》 作为补充。《应急规划与社区知情权法案》要求地方政府制定应急规划方案，化学品生产厂家要向本地区的居民提供工厂中使用的有毒化学品的信息、偶发事故可能 泄露的有毒物质以及工厂生产中所排放的有毒物质信息。 《应急规划与社区知情权法案》的落实由美国国家环保局负责，其主要措施是编制《毒性物质化学品信息名录》。根据规定，在此法案管辖范围内的工厂要每年根据 这一名录，对其所排放到空中、陆地或者水中的化学物质进行报告，报告也包括当年转移到其它地区进行焚烧或者填埋处理的化学品。美国国家环保局根据工厂的报 告所整理的数据向公众公开，也就是所谓的《毒性物质排放清单》。 在当时，尽管要求工厂向公众公开化学品排放的详细信息存在一定的争议，但这是美国首次以法律的形式要求以计算机数据的方式向公众公开信息。在具体操作方 面，首先美国国家环保局设计了一个用以收集数据的表格，由企业填写并反馈回来；其次是设计电脑网络系统，用来对这些数据进行存储、整理和分析，最后以免费 的、易获取（通过网络或者光盘、印刷品的形式）的方式向公众公开。 最初，美国环保局罗列了包括分属20大类的300多种化学品的毒性物质名录，要求雇佣10人以上的化学品生产厂家以及使用或存储有毒化学品达到一定数量的 工厂都需要每年提交报告。1988年7月1日，第一份报告发布。报告显示上一年中约70亿磅（约31.8亿公斤）有毒物质被企业释放到大气、水体和土壤 中。此后，媒体和环境保护组织利用这些公开的环境信息，对最大的污染企业和最严重的污染地区进行曝光。他们还制作了专门的网站，让公众可以方便地获取自己 所在地区有毒有害物质的排放情况，使得公众可以向污染严重的企业进行抗议。污染大户们很快感受到了巨大的公众压力，为消除负面影响，一些企业开始采取措 施，削减有毒物质的释放，以求改进他们在污染名录上的排名。同时，《清单》成为国会立法的重要依据，国会在修订环境条例时，依据《清单》提供的信息，将重 要的污染物质纳入监管范围。而环保部门也根据相关信息，更有针对性地对污染大户进行监管，并加大污染者的成本。一些污染大户的股票开始遭到抛售，理由是高 污染企业效率较低。从实行有毒有害物质公告制度至今，美国此类物质的排放呈现明显的下降趋势。 仅根据TRI的数据显示，从1988年到2004年间，受到TRI计划监控的化学物质排放量大幅度地降低了57%。一些环保人士、政府官员和相关组织也称赞TRI计划是美国“最有效的环境法”，因为这一规划项目运用较低的成本却较好地实现了规划的目标。 TRI成功背后的逻辑 TRI之所以能够作为一个“成功的故事”受到环保人士的赞赏，主要在于它创立了一个“公众为主体的最大vs.最小”的管制机制。在这个机制中，政府相关机 构、公众、媒体以及化学品生产厂家等各种行为主体都可以根据所拥有的信息理性地行事，迫使化学品生产和排放厂家直接接受如投资者、社区居民和管理者们广