嘉兴市“两分两换”的现状分析及对策研究.docVIP

嘉兴市“两分两换”的国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》，其出发点是通过集约节约利用土地，拓展发展空间，推进工业化、城市化和农业、农村现代化，保障农民利益。2008年10月，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定指出加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。 2008年6月，嘉兴市政府六届16次常务会通过了《嘉兴市开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见和关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，要求积极开展两分两换工作。嘉兴针对两分两换试点和扩面工作，陆续推出《关于开展节约集约用地加快农村新社区建设的若干意见》、《关于印发完善市区支持现代新农村建设的若干政策意见的通知》。强调要统筹城乡发展，支持土地置换流转，积极支持农村土地流转和农村宅基地、承包地两分两换试点。 所谓两分两换，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。省农村土地承包经营权流转从最初萌芽状态发展到现在颇具规模经历了一个曲折的发展历程。最初的土地流转始于20世纪80年代，大致可以分成四个阶段。一是1980～1986年孕育起步阶段。上世纪80年代初农村全面实行家庭联产承包责任制，农民获得了生产自主权，同时，国家提高粮食收购价，各地开始鼓励农户承包荒芜地、低洼地、偏远地等田地从事规模经营。农民的主业和主要收入来源都是农业生产，实现人尽其力，地尽其力。二是1987～1997年快速推进阶段。随着乡镇企业的蓬勃发展，农业劳动力加速向二、三产业转移，为推进土地适度规模经营创造了条件，同时，由于种粮效益比较低，有的农户放弃土地承包经营权，有的倒贴租金转包土地，一些地方出现土地弃耕抛荒现象。为稳定粮食生产，1988年省政府出台《关于经济发达地区推进土地适度规模经营的若干政策规定》，1994年省委下发了《关于发展粮田适度规模经营的决定》，出台了提供补农资金、实行贷款倾斜、上门收购粮食等11条扶持政策。以政策性因素推动为主要特征的土地流转，催生出一大批种粮规模经营大户。三是1998～2001年调整回落阶段。适逢农业结构调整、发展效益农业和粮食流通体制市场化改革，粮食生产由指令性定购向自愿合同订单转变，农民能够自主决定种植经济效益高的作物，土地的使用价值逐步回升，加上农村土地承包法的颁布实施，农地流转价格上升，使原本凭借土地低使用成本和粮食生产优惠政策扶持起来的规模经营呈萎缩之势。四是2002年以来加速发展阶段。2002年十六大提出统筹城乡发展，实施多予少取放活的方针，2004～2007年中央连续四年下发4个涉农1号文件，减免以土地为征收对象的农业税和农民负担、实行粮食直补等一系列支农惠农政策，农民持有承包土地的承包为零，使土地流转价格成为净收益。随着农业产业化程度的提高和高效生态农业的实施，催生大量新型的土地流入方市场主体。土地流转在真正意义上受市场机制调节的条件基本具备，流转的速度逐步加快截止2007年底，全省土地流转面积达465.76万亩，占总承包耕地面积的235％；涉及流出土地农户240.78万户，占全省家庭承包经营总农户的25.6％，农村土地流转呈现良好势头。浙江省农业厅课题调研组在全省11个地级市选择了22个县（市、区）开展调查，对868户农户和123位村干部问卷分析被调查农户的平均常住人口是3.36人，户主平均年龄为51岁。2006年平均每户农户的家庭总收入为38780元，其中农业收入11240元，占家庭总收入的29％；个体经营收入、工薪收入、打工收入、其他类收入（财产性收入、转移性收入等）分别占总收入的27.3％、21.2％、11.7％、10.8％，非农收入逐渐成为农户家庭收入的重要成分。五成以上农民认为最近几年耕种土地收入有所增加。从土地承包经营权流转的总体情况来看，被调查农户平均每户流入土地面积5.92亩，流出土地面积1.12亩。农户流入土地一般连片流入，因此流入土地的平均面积比流出土地的平均面积大。4000平方公里，耕地300多万亩，但由于各方面原因，一直存在农保地和建设用地搭配不合理、土地利用不充分等问题，矛盾突出表现在： （一）农民住宅分散，宅基地利用率低下，大部分房前屋后都有闲置空旷的院落，少 数农户甚至建新不拆旧，一户多宅比比皆是； （二）耕地规划不合理，土地利用率不高，形不成规模生产、效能生产和产业化生产；（三）外出打工造成土地抛荒现象日趋严重。 如果能将这些规划