行政执法体制改革的图景与理论分析.doc

行政执法体制改革的图景与理论分析 第22卷第1期 2007年1月 法治论丛 TheRuleofLawFOrUm V01.22.No.1 Jan.,2007 ●珐学论坛 行政执法体制改革的图景与理论分析 青锋 (国务院法制办,北京100872) 摘要:行政执法体制改革是建设法治政府的妊然要求,也是我们面临的十分紧迫的任务,文章全面 回顾了这些年来我国行政执法体制改革走过的历程,深八分析了行政执法体制改革的概念,特点,取得的 实效和存在的问题,提出了今后改革的方向和目标. 关键词:行政执法;体制改革;理论分析 中图分类号:DF31文献标识码:A文章编号:1008—4525(2007)0卜074—13 一 行政执法体制的基本涵义及其改革理念 行政执法体制是什么?这是研究行政执法体制必须首先回答的问题.关于什么是体制,《辞海》 的表述是”国家机关,企业事业单位在机构设置,领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系,制度, 方法,形式等的总称”.也有人认为体制是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及 其关系摸式.@这些表述显然是认识角度不同的结果,没有原则的分歧,有具体描述与抽象概括的不 同,但是都包含了主体结构,权力,制度以及相互关系等要素. 基于上述认识,行政执法体制是指一个国家或地区的行政机关实施行政管理的过程中,通过具体 执行法律规范来行使行政权力,调整权利义务,处理社会关系,达到行政目标的基本摸式,例如权力 集中型,权力分散型,单一主体型,多元主体型,@等等.也有同志认为,行政体制相对立法体制,司 法体制而言,指管理国家行政事务的政府机关的设置,职权的划分与运行等各种制度的总称.@ 综上,所谓行政执法体制,是指由行政执法主体结构,法定执法职权和义务,执法程序和运行机 制等构成的有机体系及其相关法律制度.从这个角度来明确行政执法体制涵义的意义,在于有利于分 析行政执法体制不同部位和相互关系中的问题,有利于加强改革的针对性和有效性,有利于把握改革 的着力点,深化度.据此,对行政执法体制的涵义及其改革的几个基本理念,有如下几点需要进一步 阐析. 第一,行政执法体制由三个基本要素构成.行政执法体制,简单地说,也就是决定行政执法的体 系和制度.体系包括主体体系(机构设置,领导隶属关系,组织形态等主体结构),权力体系(权力 配置,义务设定,执法程序和运行机制,监督机制等);制度就是规定主体和权力及其相互关系的法 律规范,以及作为执法依据的法律规范.执法主体,执法权力,制度构成行政执法体制的三个基本要 素.缺其中任何一个要素,构不成完整的行政执法体制(或许可以构成别的什么).由此,可以有三 点认识:一是,行政执法体制是一个由多个要素构成的复合体,不能将其简单地归结为某一点.比如, 不能将权力的不同配置等于行政执法体制的全部.改革权力的配置并不等于行政执法体制改革的全部. 二是,行政执法体制的要素是对动态过程分析的静态描述,体制是各要素的总和,但是,它不是各个 收稿日期:2006一ll—l5 作者简介:青锋,国务院法制办法制协调司司长. 74? 要素的简单堆积或直接相加的代数和,而是有机的整体.这个”机”在哪里?就在于各要素的不可分 割的联系和协调运作.如像汽车的各部件是构成汽车的元素,但是仅有这一堆部件很难说它们就是汽 车了,还要把各部件按照各自的功能和作用组合起来并且能运行,才是本来意义上的汽车.三是,行 政执法体制三要素说的提出,主要是出于论述的方便和对实践中的问题更加有针对性,仅仅是笔者不 太成熟的理论概括和一孑L之见.如果从动态分析,显然在三要素上还可以加上其他要素,如运行机制, 保障机制,监督机制等等.比较理想的是既从静态的要素也从动态的运动对行政执法体制加以概括, 这只能留待以后研究了. 第二,对行政执法体制,按照其主体构成要素,可以依执法部门的不同而分为具体的执法体制, 如公安执法体制,工商执法体制,环境执法体制等等.按照法律制度的不同可以细分为行政许可体制, 行政处罚体制,行政征收体制,行政强制体制等等.不同的分类,有利于从不同的角度深入研究行政 执法体制改革问题. 第三,行政执法体制决定行政执法,行政执法行为体现着体制的状态,解决行政执法中存在的问 题重在改革行政执法体制.行政执法,从字面上看,是指行政机关对行政管理相对人执行法律法规的 活动.由于行政机关的根本性职责是依法管理社会,处理行政管理相对人的种种事项,因此,行政执 法实际上就是行政机关依法对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为,包括行政 许可,行政征收,行政强制,行政处罚等等.行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律 制度.行政执法是微观的活动,是具体行政行为,是对行政管理相对人的权利义务所进行的直接处理 或影响.行政执法体制是宏