公法上请求权时效的制度意义适用范围与起算-公务人员保障暨培训.docVIP

104年度公務人員保障法制專題講座 人事行政法制請求權時效規定 與行政程序法時效規定之競合 講 座：陳愛娥教授 (國立臺北大學法律學系) 行政程序法關於時效的規定 第131條：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅 (第1項) 。公法上請求權，因時效完成而當然消滅 (第2項) 。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷 (第3項)」。 第132條：「行政處分因撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效時，自該處分失效時起，已中斷之時效視為不中斷」。 第133條：「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算」。 第133條：「因行政處分而中斷時效之請求權，於行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年」。 行政程序法時效規定的制度意義與疑義 立法過程的轉折： 原擬仿效德國聯邦行政程序法第53條為較小幅度的立法，其未為明文者則類推適用民法有關規定。 惟先是於委員會審查過程中明定：「公法上請求權因時效完成而當然消滅」，嗣並於二讀會中通過協商條文規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅」；如是，使我國公法上請求權消滅時效之制度規劃在一定程度上有別於德國法制。 疑義一： 委員會審查過程中何以明定「公法上請求權因時效完成而當然消滅」，主要強調行政法之特徵（公權力性、公益性），則公法上請求權消滅時效之法律效果採抗辯權發生主義，似不相合；然而，公法上請求權是否必然具有「公權力性」? 其「公益性」特徵如何必然應導致消滅時效期間屆滿之法效果為權利消滅 ? 尚有未明。 疑義二： 消滅時效規定的適用對象為「公法上請求權」，則其必須為「請求權」，且屬「公法」性質之請求權。細論之： (a) 何謂請求權 ? 其應係：「得向他人要求為一定作為或不作為之權利」，非屬請求權即非消滅時效規定之適用對象，因此：持續性的債之關係 (例如租賃關係) 本身、具有對世效力的絕對權利 (例如財產權、人格權與著作權) 、形成權、不從屬於請求的給付拒絕權 (例如同時履行抗辯) 、占有的權利 (其性質為持續性的權限而非請求權) ；其中最受注目的劃分為請求權與形成權之區別。形成權賦予權利人，藉由單方法律行為以創設、廢止或變更權利的權限，例如：終止、撤銷、撤回與抵銷；形成權的行使可能產生回復原狀的請求權，惟其不受消滅時效制度規制，但有時存在除斥期間。 (b) 是否屬公法性質之請求權 ? 其取決於請求權發生之法律基礎；依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用」。 (c) 最後，得罹於時效之公法上請求是否限於具有財產權性質之請求權 ? 依行政程序法的規定本身，似未有此等區分；此外，如何定性請求權是否具有財產權的屬性，並不清楚；但無論如何，公法性質的干預權限(Eingriffsbefugnisse)並非請求權，因此機關單純長期對此的不作為，尚不生消滅時效的問題，但可能構成失權(Verwirkung)而不得再行使。 疑義三： 公法上請求權時效的起算時點為何 ? 應採客觀主義或主觀主義 ? 依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」。 人事行政法制請求權時效規定 相關規定是否涉及「公法上請求權」，不無疑義者： (a) 公務人員保障法第10條第2項前段： 「經依法停職之公務人員，於停職事由消滅後三個月內，得申請復職」。 (b) 公務人員退休法第21條第2項前段：「前項第二款至第五款人員，逾屆齡退休年齡，應於原因消滅後六個月內，以書面向原服務機關申請辦理退休」。 (c) 法官法第 43條第2項：「經依法停職之實任