联合国安理会金融制裁措施的国内法实施程序.docVIP

联合国安理会金融制裁措施的国内法实施程序 ■一 联合国安理会金融制裁措施的 国内法实施程序 ●黄风 【内容摘要】联合国安理会金融制裁措施的执行需要有专门的国内立法予以保障.我国目 前是采用外交部下发通知的形式启动安理会金融制裁措施的执行程序,但是,这种通知不具有 法规的拘束力;此外,仅以外交部公函的形式向特别行政区政府发出执行安理会金融制裁决议的 指示是力度不够的,不足以使我国重大的外交决策在特别行政区产生普遍的和公开的约束力. 因此,笔者建议采用由全国人大常委会作出决议的方式将我国所支持的联合国安理会金融制裁 措施转换为国内法律规范并通过上述立法活动在我国建立起法定冻结(扣押)制度. 【关键词】安理会冻结资产司法协助 近几年来,联合国安理会不断通过决议,要求所有联合国成员国针对某些个人,集团或实体 采取金融制裁措施,即:冻结其金融资产或经济资源.这类金融制裁措施的采取或者是出于打击 恐怖主义活动的需要,例如:安理会于2002年1月16日第4452次会议上通过的针对塔利班,本? 拉登和基地组织的第1390号决议;或者是出于打击某些政府要员腐败行为的需要,例如:安理 会于2OO4年3月12日第4925次会议上通过的针对利比里亚前总统查尔斯?泰勒等人的第1532 号决议;或者是出于打击严重反人道暴力行径的需要,例如:安理会于2004年11月15日第1572 次会议上通过的针对科特迪瓦某些人员或实体的第1572号决议. 一 ,安理会金融制裁措施的特点 第一,体现着一种具有指示性的要求,但不具有直接的可执行性.根据《联合国宪章》第7章 第41条的规定,对于威胁或破坏和平的情形以及侵略行为,安理会有权决定采取武力以外之办 法,并得促请(callupon)联合国会员国执行此办法.因此,如果说安理会有关的制裁决议具有 一 定拘束力的话,只意味着,联合国各成员国均应当响应该决议,采取相应措施予以落实;但是, 制裁决议中关于冻结金融资产的措施则不具有直接的可执行性,必须通过各成员国的国内立法 程序或者行政程序批准,认可或者转化,使之获得可实际执行的效力,换句话说,未经上述批准, 作者单位:北京师范大学刑事法律科学研究院. 62 认可或者转化程序,各国的执法机关和金融机构不能直接依据安理会的有关决议执行其中的金 融制裁措施. 第二,金融制裁措施所要求的资产冻结是一种具有强制性的行动,需要以国内法程序作为其 执行的保障.金融资产通常以储蓄存款等方式寄存在银行或非银行金融机构的帐户之中,并且 受到各国法律的特别保护,对金融资产的冻结属于只有在法律明确规定的情况下才能采用的,具 有强制性的措施.我国《商业银行法》第29条第2款规定:对于个人储蓄存款,商业银行有权拒 绝任何单位或者个人查询,冻结,扣划,但法律另有规定的除外.该法律第30条规定:对单位存 款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结,扣划,但法律另有规定的除外. 在国际司法合作当中,对金融资产的扣押和冻结同样受到严格的法律限制,这种限制一方面 表现在被请求国对有关扣押和冻结的司法协助请求享有比较严格的审查权,特别是依据双重犯 罪原则进行审查的权利;①另一方面表现在为有关扣押和冻结措施的执行规定了明确的条件, 即:在被请求方法律允许的范围内. 第三,代表着国际社会的外交抉择,具有最宽广的覆盖面,联合国各成员国应当在其所辖的 全部领域内予以落实.安理会的金融制裁决议不是单纯地针对某一刑事案件而作出的,而是为 了维护世界和平与正义而作出的,是国际社会集体作出的重要的外交抉择.如果说对于某些国 际公约各个缔约国有权决定是否允许将其扩展适用于它的某个特殊领土单位的话,维护世界和 平与正义的根本宗旨决定了安理会制裁决议的最广阔覆盖面,所有接受此决定的国家在执行时 不应当在其领土空间上有所保留,对于那些享有一定自主权,但在外交和国防问题上接受其主权 管辖的附属领地或特殊领土单位,有关主权国家应当毫无例外地将安理会此类决定对之扩展适 用. 二,我国为执行安理会金融制裁措施所采用的做法评析 对于安理会含有金融制裁措施的决议,我国目前是采用外交部下发通知的形式启动有关的 执行程序.就内地法域而言,这种外交部通知(以下简称通知)的对象是国务院各部委,各直属 机构,各省,市,自治区人民政府外事办公室;通知要求各部门结合各自情况,采取具体措施, 严格执行安理会有关决议规定.在执行过程中如遇重大政策性问题,请及时会商外交部.就香 港和澳门特别行政区法域而言,上述通知表现为中央政府外交部向特别行政区政府发出公函, 就执行安理会决议作出指示.根据目前香港特别行政区的实践,随后由行政长官根据香港《联合 国制裁条例》订立规例,以执行中央政府的有关指示.③ 采用外交部通知文件的形式启动执行安理会金融制裁决议的程序确有简单,快捷之功