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社会资本视角下提高乡镇政府公共服务能力的进路 陈雪玉* 【摘 要】 目前乡镇政府肩负新农村建设和服务型政府建设的双重任务；如果能够找到同时有益于二者建设发展的动力因素，那么势必事半功倍。笔者通过分析发现，社会资本正是促进新农村建设和乡镇服务型政府建设的契合点。一方面，网络、互惠规制、信任等社会资本能够促成农村良好治理、民主管理的局面，形成团结互助、乡风文明的新农村，提高农村社会和谐的水平。同时，服务型政府的建构暗含的一个重要的基本前提就是需要丰富的社会资本作为基础。所以，通过培养和丰富农村各种“社会资本”形式，有利于解决目前乡镇政府公共服务能力的制约因素，找寻一条提高乡镇政府公共服务能力的有效路径。 【关键词】 社会资本 乡镇政府 公共服务能力 在大力提倡从管制型政府向服务型政府转换，从而转变政府职能的全球政府管理变革，以及我国新农村建设进行得如火如荼的双重背景下，乡镇政府作为我国最低一层的政权，是党和政府直接联系群众的桥梁和纽带，既是“三农”工作的直接领导者和推动者，同时又肩负将全能型乡镇政府转变为服务型政府的历史性任务。乡镇政府作为最基层的政权组织,其政府职能虽然也包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面,但相对于上层政权组织,乡镇政府直接面对广大农民群众,与农村有着最密切、最广泛的接触,因此,应该承担更多管理农村社会事务、提供公共服务的职能。所以，作为乡镇公共服务产品和服务的主要提供者，其公共服务能力的水平直接影响到新农村建设的成效。虽然我国目前新农村建设已经取得了一定成绩，但是目前农村公共服务整体水平仍然比较低，呈现出公共产品供给短缺、生产水平较低，基础设施落后，教育供给不足，医疗资源短缺等问题，总体而言，乡镇政府提供的公共服务尤其是基本公共服务总体不足，基层政府公共服务绩效水平低下，导致乡镇政府公共服务能力总体水平不高，极大的制约了农村公共服务建设。这一问题引起了诸多学者的高度关注，笔者亦不避浅薄，试以社会资本为分析视角，对此问题作一阐述。 社会资本——提高乡镇政府公共服务能力的一种新视角 经过大量文献检索，笔者发现，在世界范围内进行的政府治道变革运动中，无论是政府创新、政府治理，甚至是行政行为等都可以通过与社会资本建立相应的联系，进而以社会资本的视角进行分析，这对促进政治发展、政治稳定的相关因素的进步与提高不无裨益。另一方面，在目前政府进行职能转型的过程中，不少学者认为，社会资本与公共服务之间也存在密切的关系，二者相互制约相互促进。“服务型政府的建构暗含的一个基本前提就是需要丰富的社会资本作为基础。”并且社会资本在社会主义新农村建设中也起着不可或缺的作用。目前农村肩负着新农村建设和构建服务型政府的双重任务，从新农村建设的目标：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”可以看出，乡镇政府要进行的是一场从制约型政府向服务型政府转变的变革。它充分体现了由由政府本位、官本位向社会本位、民本位体制的转变,体现了政府权力向社会和公民的回归,最终实现还政于民。所以这一过程需要农村民众普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神,具有高度的参与意识、主体意识以及基于这些精神和意识产生的独立、非官方和自愿性的民间组织,使公民广泛参与到公共治理中，进而促进农村服务型政府的构建。而这些正是社会资本的核心内容和基本要素,可见,农村服务型政府的构建与社会资本内涵之间具有天然的契合性,丰富的社会资本是构建农村服务型政府的基础。 因而本文力图通过对社会资本的剖析，进而分析目前制约乡镇政府公共服务能力的因素，并在社会资本的视角下，通过改善和培育社会资本，找到解决乡镇政府公共服务能力困境的方法，从而提高乡镇政府公共服务能力。 1、社会资本概念的界定。 社会资本是在20世纪70年代后期,在资本概念内涵拓展的基础上发展起来的,与物质资本和人力资本相对应的一种资本的特定形态。对于如何定义“社会资本”,目前学术界尚无定论。 许多学者认为最早对其进行系统表述的是法国社会学家皮埃尔·布迪厄,他把社会资本界定为“实际或潜在资源的集合,这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关,而且这些关系或多或少是制度化的。”之后有不少的社会学家在社会学的视角下对社会资本进行了更全面更透彻的分析和研究，美国学者罗伯特·普特南在《使民主政治运转起来》一书中,验证了公民生活与制度绩效具有决定性的正相关性,信任、互惠规范和公民参与网络等因素的积累状况,在很大程度上决定着一个地区公民的公共精神和对政府事务的参与,从而在根本上影响政府的绩效。就此,他把社会资本界定为“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。” 根据普特南的定义,可以看出,“社会资本主要体现在以社会关系网络为