矿产资源开发中政府_企业与牧民的利益博弈_以锡林郭勒盟矿产资源开发为例.docxVIP

矿产资源开发中政府、企业与牧民的利益博弈———以锡林郭勒盟矿产资源开发为例马建荣3王利清(1.中国农业大学人文与发展学院北京100193;2.内蒙古农业大学人文社会科学学院呼和浩特010019)[摘要]在多层次委托———代理关系下,矿产资源开发主要利益主体政府、企业与牧民之间的利益冲突不断升级,中央政府与地方政府存在资源开发收益权的分配冲突与推动当地经济发展方面的分歧;政府与企业之间因信息不对称存在逆向选择和道德风险;当地牧民坐拥丰富的矿产资源,但由于矿权与地权的分离其利益没有得到有效补偿。[关键词]矿产资源开发委托———代理利益主体利益博弈[中图分类号]F12415[文献标识码]A[文章编号]1009—8267[2010]5—0091—04一、引言锡林郭勒草原保护区1987年被联合国教科文组织“人与生物圈”计划国际协调理事会接纳为国际生物圈保护区网络成员,1997年被批准为国家级自然保护区。保护区建立至今已有20多年,但在这20多年广大的草原生态系统并没有得到有效的保护,草原退化面积逐年增加,从整体上看保护锡林河流域草原生态系统的规划构想并没有真正实现(如表1所示)。表12003年和2008年锡林郭勒草原退化情况比较单位:km2近年来草原保护的法律法规、生态补偿政策、循环经济发展政策、环境影响评价制度等不断完善,矿产资源开采权力逐渐限制,然而政策法规,在现实中一次次被合理变通,生态一次次为经济让路。锡林郭勒盟天然草场上一处处露天煤矿、一个个化工厂和一座座发电厂与一群群低头吃草的牛羊共同“镶嵌”在草原上,纵横交错的铁路、公路网将草原“分而治之”,大开发、大建设的浪潮打破了牧区的古朴与宁静,千里草原正变成新型能源基地(锡林郭勒盟煤田保有资源储量基本情况见表2)。表2锡林郭勒盟煤田保有资源储量基本情况3[作者简介]王利清(1974-),女,内蒙古鄂尔多斯人,中国农业大学在读博士,内蒙古农业大学人文社会科学学院讲师。研究方向:农村发展与管理,公共政策。马建荣(1979-),内蒙古巴彦淖尔人,内蒙古农业大学人文学院。研究方向:领导科学,行政管理。·91·煤田名称资源储量/级别储量基础储量资源量资源储量年份轻度退化中度退化重度退化面积占草原面积的百分比面积占草原面积的百分比面积占草原面积的百分比20034377164612139911141814141214192008367818391419331620172077122212根据粗略计算,仅白音乌拉煤田共占有、破坏、污染草原面积约2733hm2。按照草原生态系统每年的服务价值232美元/hm2计算,每年被破坏草原的损失为63.4万美元,约合528万人民币。环境污染问题突出的选矿厂和石油开采企业均来自外地,一旦矿山资源枯竭并闭坑撤离,环境治理问题遗留给当地政府和群众。由于环境问题和草场补偿争议,近年来矿产开发企业与牧民矛盾日益加大,牧民上访事件层出不穷。加之矿产开发企业给予牧民的草场补偿面积与实际占用面积相差太远,牧民拒绝在补偿协议书上签字现象普遍存在。二、多层次委托———代理关系下的矿产资源利益主体我国的矿产资源在法理上属全民所有,然而全民共同管理资源的成本较高,就要委托给国家;但国家是个抽象的、不清晰的集合,权利无法被具体界定到某个人,因而,在矿产资源管理中存在全国人民与全国人民代表大会、全国人民代表大会与国务院(中央政府)、国务院(中央政府)与各级政府、各级政府与各级矿产资源直接管理部门、各级矿产资源直接管理部门与国有矿山企业之间的委托———代理关系。近年来矿产资源开发带来了巨大利益空间的分割,各种新旧势力在当地牧区进行新一轮的角逐和博弈。尤为突出的是相关部门的行政权力和黑恶势力的进入。在矿产资源收益分配中,各主体之间的关系主要是由资源勘查、开发利用过程中所涉及经济利益之间的利害关系所决定的,主要利益分配主体有政府、企业、被侵占草原的牧民。1.中央政府我国矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源所有权,不因其所依附的土地所有权和使用权的不同而改变。国务院代表国家行使矿产资源所有权。其所有权实现方式就是通过委托或以法律法规的形式授权给地方各级行政主管部门,由地方政府依法管理和保护矿产资源。在这个过程中只有国务院即中央政府是矿产资源所有权的代表者,地方各级政府的身份是参与者和实施者。矿产资源使用权是所有权经济利益的体现。所有权的确立为矿产资源经济价值的体现提供了可行的操作依据。矿产资源国家所有权的确定,肯定了矿产资源作为自然要素的经济价值,以及基于所有权产生的使用权经济价值。在我国,矿产资源所有权的主体是国家,所有权的经济权益主要是通过交易使用权而产生,并体现在与获取使用权的企业之间的经济关系中。2.地方政府随着锡林郭勒盟矿产业的发展,以县级为