中国能源战略储备制度的法律思考研究.pdfVIP

第十九章 中国能源战略储备制度的法律思考 桑 东 莉* 肖 乾 刚** 所谓能源战略储备制度，是“行政主体依法确定特定地区一定质量和数量的能源资源 及其产品非经特许不得开发利用的法律制度”①。它对实施主体、能源的储备定额与种类、 储备方式、能源储备的释放条件与程序等均有特定的要求。作为西方发达国家在历次国际能 源危机中应对策略的产物，其目的旨在应对各种突发事件，以降低或避免因石油等能源供应 突然中断使社会经济遭受巨大损失。自20 世纪70 年代以来国际能源危机的演变发展使工业 化国家深切地认识到必须在本国建立起一定数量的战略能源储备。历时30 余年，各国能源 战略储备制度经过历次国际能源危机的检验已日臻完善，无疑已经成为各国能源安全战略的 重要组成部分。自20 世纪90 年代以来中国国内能源市场的波动日益受到国际能源市场的影 响，最近一轮的国际油价上涨对中国的波及已经充分印证了这一点。然而，作为世界第二大 能源消费国的中国却是少有的没有能源战略储备的国家。从该制度产生的历史背景与各国的 实践情况来看，构建符合国情的能源战略储备制度对保障中国未来之能源安全具有战略意 义。因此，本文拟在剖析我国能源战略储备制度供给不足之基础上，结合国外能源战略储备 制度的立法经验，试提出构建中国能源战略储备制度的立法构想。 一、中国能源战略储备制度实践与立法评价 （一）中国构建能源战略储备制度的必要性、迫切性 早在20 世纪80 年代就有人探讨中国应否建立能源战略储备制度，其焦点集中在石油战 略储备方面。但是，那个时代的中国尚是一个能源出口大国，对外开放程度较今天而言还存 在明显的局限性，因而国内能源市场基本上不受国际能源市场的影响。而且，在那一历史时 期能源供给基本上仍是政府行政配置，计划经济的色彩还很浓厚。构建能源战略储备制度的 理由似乎不是那么充足，能源战略储备制度的构建就这样被搁置起来。 但是，自 1993 年开始，中国开始由一个原油出口国转变为一个原油进口国，对外依存 度逐年提高，原油、成品油、天然气等能源的进口更是急剧增长。从2000 年到2004 年我国 原油、成品油、液化石油气的进口情况看,我国能源进口几乎年年大幅增加,2004 年进口原 油数量为1999 年2.3 倍,金额增加6.3 倍。我国原油进口依存度也由1995 年的7.6%增加到 2003 年的34.9%,成为全球第二大石油进口国。2004 年我国对原油的进口依存度进一步攀升 至42.8%,原油消费占世界6.9%。我国能源需求如果如此大量依赖国际市场供应,相应地带来 的问题就是供应安全和运输安全。 更为重要的是，我国已经正式加入了世界贸易组织。这意味着中国承诺遵守WTO 后的规 则约束，将全方位的开放国内市场。能源市场自然也不例外。加入WTO 使我国能源安全保障 * 郑州大学法学院 **郑州大学法学院教授。 ① 肖乾刚、肖国兴编著：《能源法》，法律出版社1996 年版，第84~85 页。 198 “机遇与挑战”并存，但这种并不一定同时到来。良好的契机在于世贸组织对规定的某些条 款不仅会促使我国在更高标准要求之上加强并改善能源资源管理，促进能源的可持续发展和 良好的能源环境保护，也有助于中国积极开展对外能源合作，保障国家能源安全。然而，贸 易自由化对中国能源可持续发展的潜在负面影响也是始终存在的，尤其是在国内能源需求持 续增长的情况下。很显然，能源问题已经从国内问题演变成了国际问题，这就需要从观念和 体制上适应这种形势的变化。作为拥有 13 亿庞大人口的发展中国家，中国能源安全的保障 正面临着来自内部发展和外部因素的双重挑战。美国、日本、欧盟等国家和地区经过历次国 际能源危机的考验，无论是经济结构还是应变能力都有很大提高，且均非常重视并建立了自 己的能源战略储备制度，而中国无论是在产业结构还是在技术水平上都尚不能适应这种竞争 格局。那么，如若中国继续没有完善的国内能源战略储备，其潜在的风险是可想而知的。 （二）中国建立能源战略储备的初步实践 1996 年全国人大通过的《国民经济第九个五年计划和2010 年远景规划》中就明确提出， 要“建立国际战略石油储备，维护国家能源安全”。2003 年4 月，国家发改委成立能源局， 明确赋予其管理国家能源战略储备的责任，其中战略石油储备问题首先被提上了议事日程。 随之，浙江宁波镇海、舟山、山东黄岛、辽