关于行政机关负责人出庭应诉制度的简单思考.docVIP

关于“行政机关负责人出庭应诉”制度的简单思考 2014 年11 月1 日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议以152 票赞成、0 票反对、5 票弃权，高票通过了关于修改行政诉讼法的决定。行政诉讼法，这部以创设“民告官”制度而著称的法律成为党的十八届四中全会后，国家立法机关修改通过的第一部法律。其中第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 事实上，在行政诉讼法设定这项制度之前，实务中已有“行政首长出庭”案例出现。被誉为中华人民共和国成立后的第一个“民告官”案件即是时任苍南县县长的黄德余代表苍南县人民政府出庭。然而，在此后的20多年里“吊诡的是，在行政诉讼法实施的过程中，行政首长不出庭应诉却成为极为普遍的现象”。后来进入新世纪，随着法治国家建设的不断发展，各地对行政机关负责人出庭应诉的规定和实践不断增多，经验积累不断丰富。最终被这一实践被作为制度规定在《行政诉讼法》中。 “行政机关负责人应当出庭应诉”纳入行政法之原因分析 本次《行政诉讼法》新增“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”规定是因为“有些常委委员、地方、法院和社会公众提出，行政诉讼是‘民告官’的制度，应当对行政机关负责人出庭应诉提出要求。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识，应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法，对行政机关负责人出庭应诉作出可行的规定。” “行政首长出庭应诉是指行政相对人依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的首长亲自出庭应诉的一项诉讼制度。”行政首长出庭应诉制度在实践中孕育出来的一个本土化制度，在本次行政诉讼法修改之前，最高人民法院和国务院出台的文件中已经有了要求行政首长出庭的规定，地方对行政首长出庭的规定和要求更是不断增多，各地的实践成为本次行政诉讼法修改将该制度纳入的重要规范和实践基础。 虽然这项制度已经在地方上实行多年，并且尝试的地方不断增多，这项制度地也实施产生了良好的社会效果，例如对行政案件的审理产生了良好效果，增强了行政机关依法行政的意识，提高了执法水平，提高了司法审判的权威等。但是，根据我国《立法法》第八条“下列事项只能制定法律：……（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”这些规定及实践是没有法律基础的。这应该也是该项制度被纳入本次修法内容的重要原因。 另外，之前的制度制定和制度实践显出运动化、形式化、庸俗化的误区。所谓运动化，是指在“化解社会矛盾、促进社会和谐”主流政治话语的影响，极具功利色彩、一浪高于一浪的制度创新在司法系统盛行开来，行政首长出庭应诉制就是新一轮运动化创新风潮的代表。而形式化集中体现在文本规定和出庭实践两个方面。各地规则“雷同”甚至“抄袭”的现象十分突出，文件本身沦为新的摆设；行政首长“出庭不出声”“出声不出彩”的种种怪象彰显了行政首长出庭应诉制度形式化的倾向，与最初的目的几乎完全是背道而驰。行政首长出庭应诉制度的庸俗化误区集中表现为三个方面的“异象”: 一是庭审地点和场景布置上的异象。如“圆桌审判”、到被诉行政机关开庭“庭审进机关”二是审判长级别对等的异象，行政首长亲自出庭应诉时，法院同样予以高规格对待，往往由院长或副院长( 至少也是行政庭长) 亲自担任审判长，“行政首长与审判长层级对等”，三是庭审结果上的异象。畸高的协调和解率和畸低的原告胜诉率之间的强烈反差还是让人不免产生疑问: 行政首长出庭与否是否以法院事先承诺“确保胜诉”作为前提? 章志远教授并没有对“行政首长出庭应诉”制度出现“运动化、形式化、庸俗化”的误区做出解释。笔者认为，在国家没有通过基本法律的形式对这一制度做统一的规范的情况下，依据《行政诉讼法》第三十一条“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人”的规定，行政首长有亲自出庭应诉和委托代理人出庭应诉的选择权。而各地以地方政府规章或者地方性法规来强制要求行政首长出庭应诉与其上位法冲突。依据我国《宪法》第九十条规定“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。”第一百零五条规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”行政首长是各级政府和部门的实际业务控制者，那么出庭应诉或不出庭应诉的选择权皆在行政首长。这样，地方政府的行政首长选择出庭就可以成为其“炫耀”资本，因为他完全可以选择不出庭。在基本法对此没有具体、统一、强制性规定的情形下，这就难免会成为另一种形式的“面子工程”，导致“三化”现象地出现。另外，改革开放以后，建设法治国家、法治政府的呼声越来越高，各级政府首长出庭只是出