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城市化背景下土地利用问题及原因分析 柴志春 中国土地勘测规划院 摘要：在全面掌握城市化加速过程中土地利用状况的基础上，分析土地利用中存在的问题及其原因，提 出改革的思路，从土地空间布局、土地产权、土地市场等方面构建高效的土地资源配置机制，以促进结构 合理、功能互补、效益最优的城乡一体化体系的形成。 关键词：城市化，土地利用 随着大陆经济体制转轨、城市化的加速，越来越多的农村剩余劳动力涌入城镇，城市数 目和规模不断增加和扩大，城市用地规模呈现出迅速扩张趋势。城市化进程中土地扮演着极 其重要的角色，无论是产业结构的调整，还是人口的集聚，基础设施的建设，都通过土地重 新配置来实现。在这种背景下，建立高效的土地资源配置机制，促进结构合理、功能互补、 效益最优的城乡一体化体系的形成，具有重大的现实意义。 一、大陆城市化进程及其趋势 1978 年改革开放以来的 30 余年，是大陆经济发展最快的时期。同时，城市化速度也是 最快，至 2008 年底大陆城镇人口高达六亿多人口，城市化水平达到了 45.7％。从图 1中可 以看出，城市化水平逐年提高，城市化已成为不可逆转的趋势。城市化的过程是乡村人口向 城市人口的转化以及城市不断发展和完善的过程。在农村人口向城镇的转移流动和集聚过程 中，城镇经济在国民经济中居主导地位并成为社会前进的主要基地，城市的经济关系和生活 方式广泛地渗透到农村，带来社会经济关系的剧烈变动，引发了农村和城市的互动发展。 图1 大陆城市化率 ％ 50 40 30 20 10 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 年 城市化率 37.66 39.09 40.53 41.76 42.99 43.9 44.94 45.7 资料来源：2008 年统计年鉴。 45 目前农村人口比重还是较大，加快城市化对促进农村经济的发展、农村剩余劳动力的转 移、农产品市场的开拓、农民收入的增加、农业经济效益的提高，都具有特殊的意义。考虑 到农村大量的剩余劳动力就业和城市待业的压力，今后城市化的速度还应当更快。从潜在的 城市化水平看，大陆城市化建设速度一直落后于非农业人口的增长速度，随着户籍等各种不 合理的束缚农村劳动力流动的制度的取消，可以预料，在不久的将来城市化发展将呈加速度 的趋势。 二、城市化过程中土地利用存在的问题 大陆的基本国情是人多地少。城市化的加速发展，必然推动着依托于城市的二、三产业 的发展为目标的土地大量开发与利用，农用地转建设用地、城市存量土地的开发与利用就成 为城市化的必然结果。各产业竞相用地，促使土地需求快速增长，从而加剧土地供求关系矛 盾的尖锐化。另外，由于没有强有力的制约或约束机制，造成耕地大量过度开发利用，建设 用地粗放、低效利用。 1、农村耕地面积急剧下降，城镇建设用地面积迅速增加 土地利用结构急剧发生变化，农村土地使用面积不断下降、城市土地使用面积不断增大。 国土资源公报显示，与 2007 年相比，2008 年大陆耕地净减少 29 万亩，建设占用耕地 287.4 万亩。从图 1中可以看出，2001—2008年，耕地面积下降 0.883亿亩，人均耕地面积从 1.49 亩/人下降到 1.37 亩/人。同时，城镇建设用地规模快速扩展。从 1990 年到 2006 年，城镇 建设用地在总量上增加了 2.7 万平方公里，同期 41 个特大城市主城区用地规模平均增长超 过 50％，市区面积增加 1 倍以上的城市有 147 个。2007 年征用土地面积达 1216