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行政监察对象辨析 录建忠 内容摘 要：在我国现行行政体制下，行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关依照《行政监察法》等法律规范对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为所进行的监督检查活动。在《公务员法》颁布实施后，公务员范围较之前有所扩大，但是不宜将《公务员法》规定的中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关及其公务员（以下简称“六类”机关及其公务员）纳入行政监察对象。 关键词：行政监察 对象 行政机关 “六类”机关 公务员 科学界定监察对象，是行政监察机关充分履行工作职责、有效发挥职能作用的重要前提。 2010年2月24日，《中华人民共和国行政监察法修正案（草案）》提交全国人大常委会第十三次会议进行审议，草案将行政监察法第二条修改为：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”进一步明确了行政监察对象，即国家行政机关、国家行政机关中的公务员、国家行政机关任命的其他人员。行政监察法修正案（草案）公布后，有的学者提出不同观点，认为行政监察对象范围 应将所有公务员都纳入进去，否则，法律监督就有缺失。此观点，实有偏颇之处，要科学的界定行政监察对象，就必须深入了解我国行政监察基本理论，从本质上认识国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员、“六类”机关及其公务员各自的职能职责，以及他们与行政监察机关的关系。 一、我国行政监察的基本理论 行政监察由“行政”和“监察”两个词构成。“行政”一词，当前国内外通常理解为国家政务的管理活动。在马克思著作中，把“行政”称为“国家组织活动”① 。我国宪法也是在这个意义上使用这个词的，把各级人民政府规定为国家行政机关和各级国家权力机关的“执行机关”②。由此，“行政”可解释为政府执行国家权力机关或立法机关通过的法律和决定、进行国家政务管理的活动。监察，意为监视、审评、督察。行政是监察的限定词，它限定了监察的性质、主体、范围、内容和手段；“监察”是这一概念的主词，表明监察在系统中所具有的专业属性和特有职能。因此，行政监察的概念可以表述为：行政监察就是国家行政机构内专门行使监督职权的机关依法对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行的监视和督察。 我国行政监察是国家行政系统内自我监督的重要形式，是国家行政机关内的一个自律机制。行政监察机关是行政监察的主体，是人民政府行使监察权的专门职能机构，属于国家行政机关序列，是政府机构的一个组成部分，必须在本级人民政府的领导下开展工作，对法定的行政监察对象依法独立实施监察，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。行政监察对象由国家法律、法规明确加以规定，他们是国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其它人员。其他国家机关及人员，均不属于监察机关的监察对象，不能列入监察权的行使范围。我国行政监察具有以下三个主要特点。 一是专门性，行政监察机关是专门监督行政机关及其公务员的监督部门。共产党机关、人大、民主党派、审判机关、检察机关、群众团体、新闻媒体虽然都具有监督职能，但都不是专门对行政机关及其公务员进行监督的组织，它们的监督对象并不只限于国家行政机关，有的甚至主要不是行政机关。这种对国家行政机关和公务员监督的专门性使行政监察机关有别于我国社会其他监督机构和部门，决定了行政监察的重要性和不可替代性。 二是全面性，行政监察机关对国家行政机关及国家行政机关任命的其他人员的监督，是全面的综合监督。从其监督的部门来看，包括从内政到外交、从经济到政治文化等所有的政府部门及官员；从其监督的行政行为来看，包括行政过程所有环节的行政行为，即包括具体行政行为，又包括抽象行政行为，甚至还包括违反行政纪律的一些社会政治行为和违反社会公德的行为。 三是法制性，监察机关要通过履行职责，促使行政机关及其公务员依法行使行政管理职权，保证法律、法规的正确实施，维护法律的严肃性。法制性还表现在，行政监察人员必须熟悉法律，在各项工作中，严格依法行事，依法监察。 由此，得出第一个观点，行政监察就是国家行政机构内专门行使监督职权的机关依法对国家行政机关及其公务员行使行政权力的行为进行监视和督察，是国家行政系统内自我监督的重要形式，是国家行政机关内的一个自律机制，其权力由属于国家行政机关序列的行政监察机关行使，其对象为国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其它人员。 二、国家行政机关及其公务员的职能职责及与行政监察机关的关系 国家行政机关是指一个国家的统治阶级根据其统治意志依照宪法和有关法律设置的、行使国家权力、组织管理国家行政事务的机关。也叫国家管理机关，简称政府，是国家机构的重要组成部分，是行政法最主要的主体。我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权