新型城镇化与农民工市民化_制度保障_障碍及政策优化.docxVIP

[11]李慧.中国农村“空心化”渐显正面临“农民荒”危机[N].光明日报，2013-05-20（5）. [12]吴敬琏.土地产权制度缺陷阻碍城镇化推进[EB/OL]./review/jcgc[13]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（单行本）[M].北京：人民出版社，2013.[14]燕继荣.从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向与路径[J].学海，2011，（3）：87—98.新型城镇化与农民工市民化： 制度保障、障碍及政策优化蔡泽昊1，俞贺楠2（1.中国人民大学劳动人事学院，北京100872； 2.中国劳动保障科学研究院，北京100029）一、新型城镇化下农民工市民化的宏观背景（一）新型城镇化的政策导向2013年，若干重大会议均围绕着新型城镇化展开论述。改革开放以来，党和国家重大会议如此密集地讨论市民化议题是绝无仅有的。6月召开的全国人大常委会第三次会议审议了国务院关于城镇化建设工作情况报告，指出“要立足我国基本国情，坚持中国特色新型城镇化道路”，“把全面提高城镇化质量放在突出位置”，“要以有序推进农业转移人口市民化为重点，加快推进基本公共服务均等化”[1]。同年11月，党的十八届三中全会进一步提出，新型城镇化道路核心在于人的城镇化，即通过城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。在此过程中，农业转移人口市民化的总体目标是：总量平稳递增，布局合理均衡，服务均等，社会融合顺畅。在具体方式上，以省内落户定居和公共服务均等化为重点，区分不同城市、不 同群体、不同公共服务项目，有序推进。同年12月12日至13日，中央经济会议召开改革开放以来首个城镇化会议，提出了推进城镇化的六大主要任务，首先提出的就是推进农业转移人口市民化。会议指出，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。现代化的本质是人的现代 化，解决好人的问题是新型城镇化的关键。紧接着，24日召开的中央农村工作会议提出2020年实现3个“一亿”目标。即通过积极稳妥扎实推进城镇化，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城 镇化要与农业现代化相辅相成。结合上述会议的精神，新型城镇化区别于以往城镇化道路的核心特征可概括为以人为本，在此过程中不仅要在物质基础上“以提高城市承载能力为支撑”[2]，更重要的是在更新理念的同时以一系列制度改革为保障。事实上，无论是人口红利还是资源红利，归根结底都要靠改革才能充分发挥作用，改革才是当前中国社会激发市场活力、释放社会创造力 的最大红利[3]。因此，新形势下坚持以制度改革促进农民工市民化，无疑是推动新型城镇化最关键的抓手。然而，这一改革也面临来自制度内外的挑战，可概括为：制度安排缺乏顶层设计，农民工群体显著分 化。收稿日期：2013-12-20作者简介：1.蔡泽昊，男，广东汕头人，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，主要从事社会保障理论与政策研究；2.俞贺楠，男，辽宁沈阳人，中国劳动保障科学研究院助理研究员，博士，主要从事劳动保障和社会保障研究。（二）地方创新与顶层设计当前各地对农民工群体的一系列保障制度不可谓不多，地方政府针对流动人口的教育、就业和社会保险领域制度创新不可谓不热情，但是这些创新缺乏在中央统筹下的顶层设计，从而更多的是对技术细节的尝试，并逐渐显现出发达地区的地方利益固 化倾向。截至2013年第三季度末，农村外出务工劳动力月均收入2542元，这一数字不仅远高于同期农村居民现金性收入（636元），甚至还高于城镇居民人均可支配收入（1680元）；其同比增速13%已经高于城镇居民同比工资性收入增速（8.9%）[4]。然而，根据国家统计局抽样调查结果推算，2012年2.5亿农民 工中仅有不足2/5留在本地；至少有2.36亿人口跨地 级市就业或居住[5]，这其中多数又是从农村向城市流动、贫困地区向发达地区流动。上述数据表明，部分农民工在获得高收入的同时也确实处于高速流动状态中，而地方与地方之间的保障性制度又未能一一实现相互间有效衔接，导致尚未实现稳定就业、也无返乡意愿的第二代农民工群体权益受损。考虑到中国地大物博，东中西部长期发展不平衡，这一现状即使从局部看提高了流动人口收入、缩小了地方特别是发达地区的城乡差距，但是从长远和整体看并不利于构建一个全国统一的劳动力市场，更不利于新城镇化提出的以人为 核心、从重量到重质这一目标的实现。（三）农民工群体分化显著农村转移人口内部分化也日趋明显。从动机上 看，改革开放以来，影响我国人口流动的“首位原因” 在20世纪80年代初期为“工作调动”，受该项原因的影响而流动的人口比例约为20%[6]；这一时期，我国流