金融支持PPP项目的存在问题与对策.doc

金融支持PPP项目存在问题与对策 　 党的十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，国家陆续出台了一系列政策措施，鼓励在基础设施和公共服务领域大力推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，深化投融资体制改革，充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。为此，我们对县域政府与社会资本合作（PPP）模式中的金融支持进行了调查分析，提出了金融支持政府与社会资本合作（PPP）模式中应对措施和促进政府与社会资本合作（PPP）模式发展的对策建议。 　PPP项目存在的问题 在当前宏观经济下行压力加大，承担大量基础设施建设任务的地方财政增收困难、债务高企、发债受限的情况下，PPP模式取代地方融资平台，成为未来新型城镇化基础设施建设的主要模式已是大势所趋，而社会资本在项目设计、建设、运营、维护的各阶段都离不开金融机构的融资支持。但当前金融支持PPP项目建设中还有以下制约因素亟待破解。 PPP 模式的相关法律制度尚不完善。PPP模式的立法涉及到政府和社会公共资源合作双方利益保障。因此，在PPP立法和项目实施中又涉及部门权力再分配，利益关系较为复杂。目前，我国PPP模式的相关法律仅有《政府采购法》、《预算法》及实施条例，还没有建立关于 PPP 模式的专门法律。近年来，虽然我国PPP相关政策不断完善，但仍旧以财政部出台的《PPP操作流程》、《PPP合同指南》等政策文件为主，法律层级较低。PPP 模式专门法律的不完备，使得政府与投资方等相关权力主体的权力义务关系、项目的评估和认证、行政审批的程序和效率、合同的履行和合理变更、政府信用的保证等重大事项都没有得到法律应有的保障。由于缺乏全局性、系统性法律法规，各级政府在适用政策时容易出现尺度不一的情况，这使得金融机构无法预估潜在风险。 政策顶层设计有待进一步完善。PPP项目操作流程主要涉及5大部分（项目识别、准备、采购、执行、移交）19个节点，目前各部分及节点操作细则尚不清晰，导致银行业机构介入持审慎态度。从国家层面来看，尽管发改委、财政部均出台指导意见，特许经营、财政承受能力论证指引文件2015年5月发布，但项目识别阶段的物有所值评价标准等文件尚未出台，有关配套细则仍需进一步完善。 PPP项目风险缓释手段欠缺。PPP项目普遍缺乏有效的抵质押、保证等担保方式，有些项目以经营权、收费权和收益权做质押。但由于目前权益类资产缺乏规范公允的评估机构、登记机关、登记确权程序或公示系统，导致权益质押物价值认定难、监管难度较大。一旦出现风险很难变现处置，作为独立的抵押担保品可行性较差，风险缓释效果有限。有些项目公益性较强，无法产生项目收益，或经营收入无法在融资期限内覆盖融资本息要求，只能依靠政府付费或补贴还本付息。由于政府不得为PPP项目成立的项目公司提供担保，缺乏第二还款来源，达不到银行的内部审批条件。 银行对PPP项目的风险把控能力不足。PPP项目融资需求大、建设运营周期长、投资回收慢，银行业机构需根据项目建设运营的特点合理设定融资方案，针对贷款期限内项目周期不同阶段面临的建设、财务运营、不可抗力等风险，制定行之有效的措施。但目前PPP项目在我国仍然处于起步阶段，尚未大范围开展，成功案例相对较少，对PPP项目风险防控的经验缺失，导致银行业机构目前对其支持仍然较为审慎。以对PPP项目的合同审查为例，审查合同包括项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等多种类型，合同涉及政府、社会资本方、项目公司、项目融资方、承包商、专业运营商、原材料供应商、成品或服务购买方等多个主体，对审查人员的专业能力要求较高，部分银行业机构的人员素质与合同审查的要求尚存在一定差距。 金融支持PPP项目的对策建议 建立健全相关法律法规，规范项目运作。PPP模式作为一种合同式的合作模式，从形成合作意向到合同签订再到合同实施乃至合同完成后的一系列环节，都需要相应的法律法规体系来保障政府与投资方的合法权益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可采取公共与民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。首先，制定的法律约束要明确监管部门放权监管的方式、内容、途径等。其次，规范监管者的程序和内容，明确监管者的行政裁量权。只有建立了公开、透明、稳定的公共资源行业监管法律法规体系，大力推动监管方式的转变，才能引导社会资本投向公共资源建设项目，促进PPP机制的健康发展。 完善顶层设计，理顺运作机制。在PPP模式中政府、民营合作双方的角色和责任会随项目的不同有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供优质的公共设施和服务却是始终不变的。政府应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参