美国禁止授权原则的发展及其启示-北大法宝.pdfVIP

美国禁止授权原则的发展及其启示 高秦伟 内容提要：禁止授权原则是美国行政法学上的重要概念，它是由联邦法院通过判例发展 而来的重要原则，两个多世纪以来历经坎坷。但 1999年的一个判例使该原则重焕新生，其 中要求行政机关必须提供 “明确原则”来指引行政立法的运作，此种强化行政 自我拘束的思 路值得 中国借鉴。 关键词：授权立法；明确原则；行政立法；合法性要件 高秦伟、中央财经大学法学院副教授。 一 问题意识 现代规制国家之下，行政立法大量存在。如在中国，根据 《立法法》第9条规定，全国人 大及其常委会可以授权国务院制定行政法规。在西方一些国家，法律对行政立法的制约经 历了 “空白或概括授权”到 “明确性授权”的转变。空白授权是指法律对本应由法律规定的 构成要件甚至是法律效果，授权由行政机关来规定。[1]这种方式对于行政机关的立法行为 没有任何限制，人们无法预测行政机关在授权立法中应遵循的权力边界，从而导致公民权利 义务处于不确定状态，也使行政权滥用的可能性增到了最大程度。而大陆法系上的授权明 确性原则正是针对这种情形，要求授权时应明确规定行政机关行使委任立法权时应遵守的 权力边界，否则该授权法因为违宪无效，根．据该授权法制定的行政立法也归于无效。中国 《立法法》第 10条虽然规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格 按照授权的目的和范围行使立法权。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”但是 这一规范如何应用，需要如何处理立法机关与行政机关之间的关系，法院如何行使审查权却 鲜有人研究。本文拟以美国“禁止授权原则”为借镜阐述行政立法的合法性基础。首先探 讨其历史沿革与新发展，其次指出为了使行政能够更好地发挥作用，美国呈现出逐步赋予行 政以不直接基于法律的具体规定而积极能动地作出政策判断的权能、立法拘束逐步转向行 政 自我拘束的倾向。行文中还与大陆法系相关原则进行了比较，以期为中国行政立法的运 作提供借鉴。 [1] 参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第119页。 北大法律信息网 北大法宝 二 美国禁止授权原则的历史发展 美国联邦 《宪法》第 1条第 1项指出：“宪法所授予的立法权，均属于参议院与众议 院所组成的美国国会。”[2]原文中所使用的 “all”是否可以解释为禁止任何立法授权， 因而将 “所有的”立法权均应交由国会行使呢？[3]由于该规范并没有明确涉及授权的 问题，反对授权者与支持授权者各持己见，争论不休。[4]而联邦法院为了维系美国宪 法所创立的分权体制以及适应社会发展需要，通过判例提出了 “禁止授权原则”。其内 涵 自然是 “禁止 （笼统）授权”给行政机关 ，[5]否则该授权法违宪。但从其发展轨迹来 看，准确地讲应该是 “授权原则”，只是对于授权时的条件有宽严之分而已。有学者认 为该原则可以减少法律中的不确定性、政府专制的可能性，可以提升立法机关的责任 性，并最终实现法治的价值。但是这一重要原则的发展并非一帆风顺，被人们形象地描 述为它只有 “1年的好光景，202年的坏时光”。[6]以下简要介绍其至 1999年的历史 发展。[7] 一（）新政之前 受到洛克、孟德斯鸠等经典思想家的影响，美国制宪者极为强调权力分立的意义。[8]新 政之前，联邦最高法院虽未直接针对法律授权规定而宣告法律无效，但是在判决中会使用清 晰的文字禁止立法授权，如在1892年的菲尔德诉克拉克 F（ieldv.Clark）案中，法院指出：“国 会不得将立法权力授权给总统，此一原则对宪法所规定的政府体系的完整与维系，极为重 要。”[9]不过，法院也曾在判决中指出：“国会当然可以授权给其他人，立法者的权力会 自行 正确地执行。”[10]并区分出“一定要有国会决策的重要事项”以及 “涉及法律细节的不重要事 项”，主张后者可以由执行该事项的行政机关来补充。这两个相反的判决表明 “禁止授权原 则”很早便开始处于矛盾之中。[11]在实务中，法院也逐渐地从 “涉及法律细节的不重要事 项”可由执行该项事项之机关补充的立场，转而要求新的测试标准，即法律应提供充分的标 准去引导行政机关的立法决策过程，如 1904年的巴特菲尔德诉斯特拉纳汉 B（uttfieldv. 2]U.S.Const.art.I§1：“Alllegisla