公共管理背景下自然保护区管理法律制度完善.docVIP

公共管理背景下我国自然保护区管理法律制度的完善 　　良好的生态环境与完善的监管机制是生态旅游与生态经济发展的基础和前提，也是自然保存与生态环境安全的重要保障。截止2006年底全国自然保护区从量上又有了较大的突破，其中国家级自然保护区265个，省级793个，市级422个，县级915个，这四个级别的自然保护区占地总面积达151,535,040公顷，占国土总面积的15.16%。然而在1997年底，全国各种类型的自然保护区的总面积才7697.90万公顷，约占国土面积的7.64%，九年时间，自然保护区的数量是成倍增长，这是一个不可以小觑的数字，然而根据土地变更调查，据统计到2006年10月底，全国耕地总面积锐减至18.27亿亩，还不到世界人均水平的40%。在1996年，中国的耕地数量还维持在19.51亿亩，10年间中国耕地少了1.24亿亩。这种现象足以引起我们的关注;维系基本生存与粮食安全的耕地锐减，体现人文与生态价值的自然保护区的数量却猛增。这一增一减与利益相关。但我们不难体会出此现象背后依然是经济发展与环境资源保护或保存的冲突问题。 　　除了政策与法律因素，旅游市场的不断深入发掘与旅游经济持续升温，是直接导致自然保护区量上增加的主因。量增加了、旅游经济火热了，但从我国的法律法规来看，在旅游经济过热发展情况下，自然保护区的使用、保护与管理之间还有一些基本问题还没有解决。其中关于自然保护区的管理与保护、开发利用的讨论颇多，议论最为集中的是自然保护区收益的支配与自然保护区的管理问题，在法律上明确自然保护区的性质与地位是解决这些问题的基础。 　　一、自然保护区公共管理的必然性 　　(一)公共管理背景的应然性分析 　　1.作为公共物品的自然保护区需要政府参与其生产和提供 　　无论是国家级自然保护区，还是地方自然保护区，其环境、生态、教育功能自然会惠泽许多人，而且其惠泽的对象是不确定的人或物;同样如果这些区域保护得不好，相应的许多人或物也受到其负的外部性的影响。自然保护区所具有的功能和价值中的大部分都是为全社会所享有的，尤其是生态系统服务、教育、科研等功能。其基本符合公共物品的全部三个基本特征：效用的不可分性、消费的非竞争性、受益的非排他性。若完全由市场提供，消费者大多都会考虑“搭便车”，而不是自己去购买，这自然会产生“公地悲剧”，因此，不同国家大多是以公的形式来进行管控，保护区的市场配置不可避免地会存在诸多问题，政府参与其生产与提供过程是必要的。同时，自然保护区作为典型的公共产品有较强的外部效应，一般个体的付出小于个体的收益，若没有正确的法规或政策引导，必然会造成公共物品的供给不足，这要求对保护区的管理者与规则制定者有合理的制约。 　　2、市场不能完全供给自然保护与生态系统保护的需求 　　首先，自然保护区满足的是全体公共的需要或人类的需要，不是某一地域或某一地域范围内人的需要;它保护的是公共的利益，它不是单独保护某一个人或某一群体的利益。而且保护区的价值也不能简单地依靠市场体现出来的，因为其要么由于价值过于巨大而无法为经济系统所包纳，要么是独立于经济系统之外，因此，市场对这一类“产品或服务”是无法完全供给的，这需要公共管理介入。 　　其次，自然保护区的保护大多是对区域性生态系统的保护，而“生态系统具有高度非线性的复杂的适应性系统，具有很多的导致市场失灵的特征。”在传统经济学上，只要产品具有可替代性，并拥有充足的消费量，提高价格是对付资源稀缺的一种典型方法，这个方法原则上就能解决稀缺问题。但在自然保护区这一以生态系统为产品或服务的对象中，既没有简单的替代品也没有简单的责任主体，但却要求有足够的量来保障消费。况且生态系统作为一种自然资本的存在，它“提供极其基本的和根本的生命支持功能，而任何别的资源都不能这样做……也是某些形式的自然资本是独一无二的，一旦遭到破坏就很难恢复”。这种复杂性与利益非单一性决定了个人主体是难以承担此重任的，这必然要求政府对自然生态系统的保护采取谨慎而合理的措施来应对大量的市场失灵与利益不合理配置。 　　(二)公共管理机制的实然性分析 　　自然保护区的划定与管理是世界各国普遍采用的一种相对有效的法律措施，以此达到对一定区域内自然环境、生态与资源的保护。虽然就自然保护区的名称、内涵、功用与保护，不同的国家与区域有不同的叫法与做法，但从总体上说，自然保护区以国家控管为主，我国亦如此。 　　1、国家行政机关主管制度 　　我国对于自然保护区实行的是公共管理，由国家行政机关主管，其综合主管机关是国务院环境保护行政主管部门。我国《自然保护区管理条例》(下简称《条例》)第十九条规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。这种法律规定，既符合自然保护区设立与存在的依据，体现了自然保护区以生态和环境功能为主的目的，也体现了