探究行政裁决文书说理制度的缺陷及对策.docVIP

PAGE  PAGE 12 探究行政裁决文书说理制度的缺陷及对策 　　《中华人民共和国行政处罚法》的颁布与施行，是我国行政程序法律的一个里程碑，也是民主与法制建设的一项重大成果。该法规定了一些基本的行政程序方面的制度，如听证制度、告知制度、职能分离制度等，但这些规定过于原则，在当前行政执法活动中，行政程序违法、不履行告知义务、在作出行政裁决文书中不向行政相对人说明理由、侵犯相对人知情权，导致败诉现象时有发生。强化行政裁决的说理是实现我国入世承诺义务的履行，是当前行政执法方式改革的重要内容。为此，笔者作为法官，站在公平、正义的立场上，从国际通行做法和我国行政执法实践的角度，拟就行政裁决文书缺乏说理的主要表现、弊端及对策作一初步探讨，以期对规范行政裁决文书的制作有所裨益。 　　一、行政裁决文书缺乏说理的表现 　　目前，我国大部分行政裁决带有明显官式语言之呆板，裁决书的“查明”、“依据”、“裁决”的“三段”模式给公众或行政相对人造成对行政机关裁决“不讲理”的印象。这种“不讲理”的表现可概括为“六性”： 　　(一)引述证据的空白性。证据是行政主体认定行政相对人的具体行为事实的基础，行政裁决文书中引述证据、证据分析与否直接影响具体行为事实的认定。行政主体对行政相对人在具体行为事实的认定，应当在裁决文书中引述证据，并加以说明，这种分析说明就是说理。但现在大部分行政裁决书既没有引述证据来证明行政相对人是否存在某种具体行为的事实，又没有说明认定的证据和各证据的具体内容，也没有对认定的事实说明理由，其事实的认定更是缺少分析。公众或行政相对人对其认定的事实无从知晓，从而对所谓“查明”的结论性事实更是疑虑重重，给人的感觉是“云遮雾掩”。 　　(二)认定事实的突然性。行政裁决文书认定的事实，是一种法律事实，是通过证据而达到的对过去事件的认识。因此，它不完全等同于客观事实，而是行政执法人员主观能动性的认识。这种认识活动不是任意的，应当具有充分的证据和逻辑根据，而有的行政裁决文书并没有述明这种认识过程和认识依据，特别是当多个行政相对人的陈述或行政相对人与有关证人的陈述和有关书证不一致时，也没有加以有针对性的分析、辨别，看不出行政执法人员是如何达到对具体行为事实的认识的。 　　(三)作出结论的武断性。这种武断性表现为有结论无理由，是不讲理的行政执法。许多行政裁决文书针对行政相对人应当履行的义务通常有结论性意见，但缺乏对结论的论证。常常可见到行政裁决书的结论叙述为“某某号东风大货车应缴纳养路费7560元，并处滞纳金2450元”。究竟是几个月未交纳，为什么要处滞纳金、滞纳金的比例是多少等，行政相对人莫名其妙。 　　(四)说理的贫乏性。在行政裁决文书中，只有法条数码的简易引称，看不到适用法律的具体内容，更看不到行政主体对行政相对人行为相关的法律适用的意见及其理由，看不到行政执法人员在认定具体行为实施和选用法条之间逻辑关联上的阐明，更看不到行政主体对行政相对人作出处理意见的精致法理分析。因此许多行政裁决文书如何引用法律，难以使人心服口服。其实行政执法人员并非是简单的“找法机器”，裁决的法理分析随时存在。譬如行政执法人员释法，每一法条皆有一定的法理精神，非经高度阐明，并不一定为人所深知。行政执法人员需通过自己的学识、经验积累、脑力劳动，挖掘法理，行之于精美之文，将貌似抽象、枯燥的条文活现于具体个案裁决之中，明理于行政相对人之间，揭示法理真意于大众，使他们获得一个满意的“说法”，这本身就是一项创造性的艺术。更不用说在法意不明、法有漏洞、法条竞合、自由裁量等时针对裁决所进行的正当合理化的法理分析的重要性了。 　　(五)前后表述的矛盾性。说理与裁决结果有着密切的内在联系，在整个裁决中居于承上启下地位。因此，必须瞻前顾后，做到与事实一致，与裁决结果一致，防止前后表述矛盾。但有的裁决文书前后表述自相矛盾，严重影响了裁决文书说服力。如某行政裁决文书认定的事实在查明中表述“某某矿未办理采矿许可证”，而在说明理由中表述为“某某矿无证经营”，且在裁决主文中表述为“吊销某某矿采矿许可证”。该裁决的事实、理由、主文三部分前后表述自相矛盾，其“吊销某某矿采矿许可证”的结论站不住脚。 　　(六)引用法律的随意性。法律、法规和规章是最重要的裁决依据，裁决文书如果在引用法律方面因随意而出现差错，势必使裁决文书的说服力严重受损。然而，当前的行政裁决文书引用法律、法规和规章方面出现的差错也是较常见的。其表现为：一是漏引。有的只引用规章不引用法律、法规;有的只引用某条规定，不引用具体条款或项目;有的甚至漏引整个条文。二是错引。有的行政执法人员因对行政法律、法规和规章掌握不够或对事实认识错误，导致引用法律、法规和规章条文出现差错。三是不引。有的裁决文书在裁决时应引用法律、法规和规章有关