财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给.pdfVIP

《经济研究》2010 年第8 期首篇 财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给 ——来自基础教育和城市公用设施的证据 傅 勇 作者单位：中国人民银行上海总部 通信地址：傅勇，上海市浦东新区陆家嘴东路181 号调查统计研究部金融市场研 究处，邮编：200120 电子邮件：fuyong214@ - 1 - 财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给* ——来自基础教育和城市公用设施的证据 傅 勇 摘要：本文研究了分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品供给 的影响。实证研究发现，财政分权显著且可观地降低了基础教育的质量，也减少了 城市公用设施的供给。本文还发现，分权下的地方政府未能发挥规模灵活调整的优 势；反腐败力度的增强，改善了基础教育的质量，却减少城市公用设施的供给，显 示出公共部门存在明显的寻租空间。此外，中央政府的向下转移支付促进了非经济 性公共物品的供给，并且基础教育存在明显的规模经济效应，这支持了中央财政在 公共部门发挥更大作用的必要性。 关键词：财政分权 政府治理 基础教育 公用设施 一、引言 不少学者从分权视角对中国的增长奇迹（以及其他问题）给出了有说服力的解释。不过， 从分权文献的源头看，分权的合理性在于能够提升公共物品供给的效率（Tiebout ，1956； Oates，1972）。长期以来，中国重要的公共物品和城市公用设施主要依赖地方政府提供。 在分权背景下，与骄人的增长绩效相比，中国的公共领域远不能令人满意。基础教育等重要 公共品不仅整体效率水平较低，而且地区分化严重（Zhang et al. ，2003；Hoffman et al. ，2004 ）。 中国良好的基础设施被认为是分权体制下“为增长而竞争”的结果（张军等，2007 ），但与 电力、运输、通讯等基础设施不同，地方政府的某些公用设施，比如城市绿地和供水供燃气， 虽然也是基础设施的重要组成部分，但由于它们主要是服务于当地居民而不是招商引资，地 方政府缺少为此竞争的动力，因而可能面临困境。 本文考察以财政分权为核心的财政体制和政府治理对基础教育和城市公用设施供给的 影响。在中国的分权体制下，地方政府对不同的公共物品供给有着不同的兴趣（傅勇，2008 ）。 为此，本文将地方政府提供的公共物品分为经济性公共物品和非经济性公共物品，前者包括 交通、能源、通讯等方面，后者包括环保设施、卫生保健、文化教育、社会福利等方面。这 种区分的标准是，经济性公共物品直接进入地方官员任期内的（或当期的）生产函数，而非 经济性公共物品则对当期的地区经济增长无直接贡献，两者存在生产性和消费性的区别。此 外，从地方政府竞争的角度，经济性与非经济性公共物品的区别还在于对吸引资本流动而言， 非经济性公共物品的外部性要小于经济性公共物品的外部性。外部性是指公共物品供给的改 善能够提升地方官员任期内的资本生产力。对公共物品作此区分，对于研究地方政府行为至 关重要，也是公共经济学文献的通行做法（如Keen et al.，1996；Cai et al., 2005 ）。 为考量中国的财政分权在公共领域的效率，本文关注的是非经济性公共物品供给的结果 * 傅勇，中国人民银行上海总部，邮政编码：200120 ，电子信箱：fuyong214@ 。本文研 究得到了“复旦大学985 中国经济国际竞争力创新基地”、 国家社会科学基金―我国的财政分权、地方政府 行为与经济增长‖ （批准号：10CJY068）、上海市社会科学规划青年课题(KBH3246523)和复旦大学研究生 创新基金优秀论文(EYH3246037) 的资助。本文系2009 年第九届中国经济学年会（浙江大学）会议入选论 文。文中部分数据来自复旦大学中国经济研究中心张军教授领导的 “中国基础设施研究小组”所整理的数 据库，在此表示感谢。感谢复旦大学中国经济研究中心张晏副教授、章元副教授以及复旦大学经济学院陆 铭教授的宝贵建议。感