我国自然保护区困境和对策探析.docVIP

我国自然保护区的困境和对策探析 　　一、自然保护区的概念和发展现状 　　自然保护区是指“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护和管理的区域。”世界自然保护联盟IUCN将其定义为 “通过法律和其它有效手段，致力于生物多样性、自然资源以及相关文化资源保护的陆地或海洋。”“建立保护区是自然资源和生态环境最重要、最有效的措施，是维护生态安全，促进生态文明，实现社会经济可持续发展和人与自然和谐共存的重要保障。”具有维护生态平衡、促进科学文化事业和社会文明的发展与进步等重要意义。 　　目前，“全国自然保护区已有2300多个，总面积达150万平方公里，约占陆地国土面积的15%，超过了世界平均水平。”但是，在自然保护区的建设和管理中也出现了诸多的问题，主要表现为重数量轻质量、重规模轻结构、重建设轻管理，由此而衍生的环境退化、社区矛盾激化、权力寻租等等问题，严重地制约了自然保护区的功能发挥以及影响了人民的根本利益。 　　二、自然保护区存在的具体困境 　　一个问题的产生受到诸多因素的左右，涉及到政经，文化、法律制度和公众意识等方方面面，有待于深入地分析和探究。问题的解决也有待于制度的具体化和可行性方案的强有力的执行。具体涉及到中国自然保护区的困境问题，主要有以下几个方面: 　　(一) 中国自然保护区分类体系不合理 　　世界自然保护联盟IUCN根据主要管理目标的不同，将保护区划分为六种类型： 　　Ⅰ 严格保护： 　　(a)严格意义的保护区 　　(b)荒野区 　　Ⅱ 生态系统的保护和娱乐(国家公园) 　　Ⅲ 自然特征的保护(自然纪念物保护区) 　　Ⅳ 通过有效管理加以保护(生境/物种管理区) 　　Ⅴ 陆地/海洋景观的保护和娱乐(陆地/海洋景观保护区) 　　Ⅵ 自然生态系统的可持续利用(资源管理保护区) 　　针对IUCN制定的这六类保护地，根据不同的保护和利用目的，可以采用不同的管理方法和要求。中国作为IUCN的重要成员和《生物多样性公约》缔约国有责任建立自己国家的保护区分类系统，以适应生物多样性就地保护的需要。但是，目前我国尚未建立起一套完整的自然保护区分类系统，至少还没有将森林公园纳入到整个系统之内。一个完整的分类系统是实现生境完整性、生态多样性的重要前提，一个不完整的分类系统缺少对一国之内的保护区的整体考虑。 　　我国现今对自然保护地的管理还是依照《自然保护区条例》进行的，该种管理下的保护区实际上相当于IUCN的严格意义上的保护区。这种眉毛胡子一把抓，不分青红皂白的做法显然对保护区的管理是不利的(这种管理上的不利，部分是来自于社区的矛盾，这在下文中会涉及到)。IUCN认为， 应当根据不同的管理类型，采取不同的检查标准和管理方式。此种情况下，施行严格意义上的自然保护区管理，是缺乏科学性和灵活性。 　　自然保护区的意义不仅要实现其本身的环境和生态价值，同时它作为一种社会发展的重要资源在确保社会经济的可持续发展方面起到重要的作用。因此，保护与发展成为了自然保护区建设永恒的话题。崔国发先生认为，“自然保护区如何进行分类一直是我国自然保护区管理部门极为关心的科学问题和管理问题”。 　　(二)管理体制不健全 　　在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，对资源的保护就越无力;反之，权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确、越统一，责任就越大。顺畅的管理体制是实现自然保护区管理目标实现的重要保障。当前，我国自然保护区实行的是“综合管理和分部门管理相结合的管理体制”，国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，其他各部门在相应的职责范围内主管有关的自然保护区。各自然保护区的管理机构由县级以上人民政府设置。保护区管理部门和机构繁多， 部门之间冲突和隔离严重。 　　一个协调机制尚不健全的管理体制，实际上会使自然保护区陷于多头领导、多头管理、条块分割的尴尬局面。又由于各部门责、权、利没有明确的界定，造成部门之间、地区之间相互制约，各部门之间经济利益的博弈，造成了管理上的混乱，降低了管理的效率。同时，自然保护区的业务管理体制尚处在初级阶段，管理素质层次不起，不能满足现行自然保护区发展需要。 　　王灿发认为，当前管理体制上的问题有两个：⑴综合管理与分工负责的关系没有明确规定，综合管理部门与分工负责部门之间应当如何协调和配合也没有规定，结果造成了分工负责与综合管理的脱节，甚至综合管理部门连分工负责部门的管理信息都很难得到;⑵自然保护区管理机构性质定位。 　　(三) 保护区的经费机制障碍 　　当前，自然保护区经费机制主要存在三个方面的问题： 　　一是经费来源渠道不畅造成的经费不足。自然保护区的资金主要来自于包括政府财政拨