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可持续发展战略下的中国区域政策体系 李 明 （武汉大学 中国中部发展研究院 430072） 摘要： 我国在世界上的发展中国家中是规模最大、发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，这已经引起了中央政府的高度关注。新世纪实现可持续发展的战略目标需要我们在统筹区域发展的基础上构筑起区域政策的政策体系，这也是解决我国当前区域问题的重要途径。本文将主要从我国区域政策体系的法律基础、管理机构、作用对象、政策工具等几个重点问题出发论述可持续发展战略下中国区域政策体系的构筑。 关键词： 中国区域政策体系、中国区域政策的管理机构、中国区域政策的作用对象 我国幅员辽阔、人口众多，在世界上的发展中国家中是规模最大、发展水平最高的经济体之一。在经过30年的改革开放和长期的区域非均衡发展之后，区域经济发展不平衡问题已经日益显著，尤其是沿海地区与内陆地区、东部沿海地区与中西部内陆地区之间的区域差距已经引起了中央政府的高度关注。在新世纪实现可持续发展的战略目标需要我们在统筹区域发展的基础上构筑起区域政策的政策体系，这也是解决我国当前区域问题的重要途径。下面将主要从我国区域政策体系的法律基础、管理机构、作用对象、政策工具等几个方面进行具体的论述。 一、中国区域政策体系的法律基础 区域政策的制定和实施需要相关的法律文件作为坚实的法律基础。与区域政策相关的法律文件目前主要包括“土地管理法”和“城乡规划法”。我国1999年颁布并于2004年8月28日进行必威体育精装版修订的“中华人民共和国土地管理法”是一部主要针对土地利用和土地管理的法律，这其中既包括城市的土地也包括农村的土地。它以合理利用土地和严格保护耕地为基本原则，明确规定了不同类型土地的所有权和使用权，并对国土部门开展的土地利用总体规划进行了详细的说明。1990年4月1日颁布施行的“中华人民共和国城市规划法”是一部主要针对城市建设和城市规划的法律文件，它涉及到城市规划的制定和实施等多方面的内容，同时还将城市规划进一步延伸到城镇体系规划，从而使这部法律涵盖到了一些区域规划的元素。2008年1月1日正式颁布施行的“中华人民共和国城乡规划法”取代了1990年颁布施行的“中华人民共和国城市规划法”，它严格遵循我国当前提出的统筹城乡发展的理念，将城乡规划代替了过去单纯的城市规划，从而使这部法律具有了更加显著的区域的特点。这部法律最显著的变化是将过去的城市规划进一步延伸为城乡规划，即包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的总体范畴。这种变化是具有突破性的，也结束了我们过去只重视城市规划而忽视农村规划的状况，标志着我国在区域规划立法方面取得了重大的进展，它必将会成为我国未来区域规划和区域政策法律体系的核心和重要支撑。 当然，这部新颁布的城乡规划法还具有非常明显的城市规划法的痕迹，也就是具有明显的城市的痕迹，它是在城市规划法的基础上加入乡村规划的元素而形成的。它主要是从建筑学的角度来关注城镇体系构筑、城市建设和乡村建设方面的内容，但是对于如何实现经济发展与空间布局的结合方面关注得不够，而这正是区域规划和区域政策关注的重点，也是区域规划与城乡规划的区别之所在。 在我国的行政区域划分和行政区域管理体制中，除开两个特别行政区之外，可以简单划分为省（或自治区、直辖市）、市（或县、自治县、自治州）、区（或乡、镇）三个级别。在城乡规划法中，对这三个层次的行政主体所进行的规划进行了明确，省或自治区的行政主体一般是进行城镇体系规划，城市的行政主体进行城市总体规划，而乡村的乡、镇则多半是进行乡镇规划和村庄规划。同时，按照土地管理法，相关的国土部门还要进行土地利用总体规划。但是，我国目前存在区域发展不平衡以及区域内缺乏合作和分工等区域问题，而上述规划类型往往既无法解决这些区域问题，甚至还需要在找到区域问题的解决办法的基础上才能完成规划的编制。这样在客观上就需要中央政府和地方政府提前制定出区域政策，同时还需要加强同一层次的行政主体以及不同层次的行政主体之间的合作，制定出真正意义上的区域规划来解决区域问题、实现区域目标。 目前，在城乡规划法中提到的省级行政主体参与的城镇体系规划具有上述区域规划的某些特点。不过由于城镇体系规划更多地是从城市化的角度以及区域内城市和人口规模的合理分布的角度来考虑问题的，因此它只是区域规划的一个组成要件，而绝不是全部内容。区域规划还应该在实现辖区内合理的区域分工和合作的原则指导下加强省级行政主体内部不同下属行政主体之间的合作，制定出由上下级多个行政主体共同参与编制的区域规划，也就是制定省域内包括产业布局规划、发展战略重点、经济腹地规划、统一市场规划、环境保护规划、基础设施建设规划等多项内容在内的系统规划。这种规划与国家要求制定的