我国自然灾害管理中的quot;应急失灵quot;及其矫正——从2010年西南五省(市、区)旱灾谈起.pdfVIP

我国自然灾害管理中的“应急失灵”及其矫正 我国自然灾害管理中的“应急失灵及其矫正 ——从2010年西南五省(市、区)旱灾谈起 陶鹏童 星 内容提要 自2003年“SARS蔓延”事件之后，以“一案三制”为基础的应急管理体系逐步 建立，使得我国应急管理有了质的提升。49lg_种管理策略过于强调“应急反应”，却忽视了风险管 理。本文聚焦2010年中国西南五省(市、区)特大旱灾，揭示应急管理在面对旱灾这种自然灾害 时存在的失灵现象，并从风险可管理性、风险扭曲、组织结构与政府问关系、政治意愿、经济发展 等视角对这一现象进行深入剖析，最后对应急失灵现象的矫正与我国应急管理体系的升级提出 了相关思考。 关键词 旱灾 应急管理风险管理 灾害管理 失灵 陶 鹏，南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心博士生 210093 童 星，南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心教授 210093 旱灾属于自然灾害(naturaldisaster)的一种，但急管理体系也经历了严峻的考验。这场灾难反映出 dis船一 我国应急管理体系在面对类似旱灾这类灾害时的力 又与其他自然灾害以及人为灾害(man—made ter)不同，旱灾具有其特殊性。相应地。旱灾管理也具不从心，暴露出这一应急管理体系“重应急处置、轻 有其特殊性。2010年3月起，中国西南五省(市、区)风险管理”的弊端。 即四川、云南、贵州三省和重庆市、广西壮族自治区 一、旱灾：一种特殊的自然灾害形式 出现了百年一遇的旱灾，我国政府启动了旱灾II级 应急响应。这场旱灾在部分地区持续时间近5个月， 相比其他自然灾害(地震、台风、洪水、泥石流 受旱耕地面积达1．11亿亩，造成2212万人饮水困 等)，旱灾具有自身的特殊性，主要体现在：其一，旱 难和超过350亿元的直接经济损失『11，至于它对社会灾持续时间长。地震、台风等其他自然灾害都是短期 经济发展所带来的巨大间接损失和消极影响更是难 内的剧烈影响，而旱灾的持续时间少则一两个月多 以估量。这场旱灾受到国内外的广泛关注，我国的应 则几年，其造成的损失与其持续时间相关。2010年我 本文为国家社会科学基金重大招标项目课题“建立健全社会预警机制和应急管理体系研究”(项目批准号为06ZD025，课题主持人 童星)的阶段性成果 一22— 江苏社会科学2011年第2期 社会学研究 国西南五省(市、区)旱灾持续时间达5个月，国外更 综合管理模式嘲。 有如持续五年(1979—1983年)之久的巴西东北部地正是因为旱灾是一种特殊的灾害形式，其生成 区旱灾的例子囝。其二，旱灾的生成缓慢且其影响不 缓慢且影响不易察觉的特性决定着对于它的管理是 易察觉。其三，旱灾造成影响的非结构性与空间广泛 复杂的。以应对“突发”事件的手段来面对地震、泥石 性。地震、洪水、泥石流等常常是某一局部地区遭受 流、台风等这些短时间内爆发的灾害会凸显这种应 灭顶之灾，各类人员都难以幸免，而旱灾影响的地区 急手段的优越性，而以应急手段面对旱灾就未免出 一般较为广泛，生活在灾区的强势人群往往远走高 现“失灵”。所谓旱灾管理中的应急失灵是指这样的 飞，而无处可去的，只能坐等受灾的都是底层社会的 一种现象，即当旱灾已经出现，并演化成经济社会危 人群，特别是农民。可以说，旱灾是典型的弱势群体 机时再来通过紧急响应来应对的情形，其本质是只 之灾。其四，定义旱灾的复杂性。旱灾定义是多学科 注重危机管理而忽视风险管理，是一种被动的、高成 的，它们分别从物理、生物、社会经济等角度来定义 本且低效益的管理方式。