(引用)国有划拨土地的强制执行 ——— 由湖南拍卖划拨土地一案引发的法律思考.doc

【案情介绍】　　长沙××集团公司为湖南××鞋业有限公司向中国××银行300万美元借款合同提供保证担保，因××鞋业有限公司无力全部偿还贷款义务，而引发担保纠纷。此案原告经湖南省高级人民法院一审，最高人民法院终审，判决长沙××集团公司向中国××银行承担返还贷款的连带保证责任。最高人民法院民事判决书生效后，中国××银行向湖南省高级人民法院申请执行。其后，湖南省高级人民法院下达民事裁定书拍卖长沙××集团公司所拥有的三块国有划拨工业用地，其中一块为空地，另外两块土地上附有厂房。　　湖南省高级人民法院委托湖南省××资产评估有限公司对上述土地和房产进行评估，评估确定该房产和地产的总价值为1800万元。评估后，湖南省××拍卖行举行拍卖会，将上述土地拍卖给长沙市××房地产开发有限公司，拍卖成交价为1100万元。长沙市××房地产开发有限公司持拍卖成交书、湖南省高级人民法院向长沙市国土、房产部门发出的协助执行通知书，到国土、房产部门办理过户手续，国土、房产主管部门以该土地为划拨用地，不能直接拍卖转让，不同意办理出让手续。在长沙市××房地产开发有限公司做了大量的工作后，以及各方的压力之下，国土管理部门与长沙市××房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，办理了过户手续。　　本案发生后，被执行人长沙××集团公司对于判决书判令其承担连带保证责任并无异议，并表示将积极筹措资金履行保证责任。但2003年长沙××集团公司已经被划入国家兼并破产计划，用于安置企业职工的资金缺口尚有3400万元，长沙市政府计划将该国有企业所使用的划拨土地出让，将出让金用于职工安置补偿。因此本案的执行裁决是否正确，被执行的土地应当如何正确地处理直接关系到该公司众多职工的安置状况，影响到社会稳定。为此，被执行人在委托本所之前咨询了许多专业人士，得到的答复都是法院的执行裁决书无误，而且作为执行标的国有划拨土地已经办理了产权过户，更是回天无力。　　在司法执行阶段，法院经常直接拍卖国有划拨土地使用权，大多数人也对此习以为常，认为作为司法机构的法院的执行行为当然正确无误，即便有异议，也鉴于法院司法权的权威而只能保持沉默。当被执行人找到本律师事务所时，笔者凭直觉对法院的执行行为的合法性产生质疑，为此，笔者查阅大量资料，对现行有效的法律作了细致的分析，并深入相关的理论研究，并与有关政府国土部门进行沟通。在此，笔者就法院能否强制直接拍卖国有划拨土地使用权的问题从理论和实务上粗浅地提出自己的观点，与大家共同探讨。 　　一、划拨土地能否直接成为法院强制执行的标的 　　民事强制执行的标的仅限于当事人的财产和行为，对于不属于当事人的案外人财产不能成为强制执行的标的，如果执行错误，案外人有权提出执行异议。那么国有划拨土地使用权性质到底如何呢？是否属于土地使用人的自有财产？这是在执行时首先要研究和解决的问题。　　（一）划拨土地使用权的概念与特征　　所谓土地使用权划拨,是指县级以上人民政府依法批准,在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交其使用,或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。土地使用者通过划拨方式取得的土地使用权,即是划拨土地使用权。　　划拨土地使用权与出让土地使用权相比,具有以下特征:　　首先,取得方式不同。划拨土地使用权是通过行政划拨的方式取得的，这种方式属于行政方式；出让方式是通过合同方式，它创设了可流转的民事财产权或物权。　　其次,是否支付对价不同。划拨土地使用权的取得是无偿的,而出让土地使用权的取得是有偿的。《城市房地产管理法》第22条规定的使用者应当缴纳的“补偿、安置等费用”并非土地使用权的对价,而只是对原先的土地使用者的损失和重新安置的补偿。　　再次,划拨土地使用权没有使用期限的限制,而出让土地使用权都是有明确的期限限制的。《城市房地产管理法》第22条第2款规定:“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的,除法律行政法规另有规定外,没有使用期限的限制。”　　最后，使用权的性质不同。出让土地使用权可进入市场，属于民法上可交易的财产范畴；而划拨土地不能直接进入市场，是一种不可交易的财产。不可交易即意味着使用权人只能自己使用，而不能处分。不可交易的土地使用权实质上失去了财产的本质属性。　　（二）划拨土地使用权的性质　　在过去高度统一的计划经济体制中，国有土地使用权的取得均无一例外地采取无偿划拨的形式，同时为了确保土地所有制的稳固性，1982年宪法规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”排除了土地使用权作为商品进入市场的可能性。随着经济体制改革的深入，以出让方式获得土地使用权成为最主要的土地使用权来源方式，并且出让土地使用权可以转让、出租、抵押，而划拨土地的范围逐渐缩小，一般理论界认为只能是行政机关、事业单