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公共政策制定科学化及民主化探究摘 要：公民参与公共政策制定是民主政治发展的要求，可以弥补政府决策的有限理性，有助于增强公共政策的合法性。目前，由于公民参与的意识和能力缺乏，公民参与的渠道不够畅通，公民参与的法制不健全，公民参与的民间组织发育不成熟这主要四个方面的制约因素，阻碍了公民参与公共政策的制定。因此，要实现公共政策制定的科学化与民主化，必须提高公民的参与意识和能力，畅通及拓展公民参与的渠道，健全公民参与的法制，培育公民参与的民间组织这四个方面来探究公民参与公共政策制定的路径选择。 关键词：公民参与；公共政策制定；制约因素；路径选择 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）34-0070-02 引言 党的十七大提出，“要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。随着我国民主化进程的顺利推进，公民的主人翁意识不断增强，公民在公共政策制定过程中寻求强化自己的主体地位。公民参与是公共政策制定的科学化与民主化的客观需要。 一、公民参与对实现公共政策制定科学化与民主化的重要意义 （一）公民参与公共政策的制定是民主政治发展的要求 公民参与公共政策制定是公民享有的一项基本权利，也是民主政治的一个重要标志。从民主化视角来看，公民的主体意识在不断地增强，公民不再满足于作为公共政策的客体，被动地接受政府的政策方案，而是要求向公共政策制定系统表达自己的意愿，使公共政策能够充分反映公众的诉求，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策更充分地代表公民自身的利益[1]。为了达到这个目的，公民必然要求有规范化、制度化的公共政策参与方式。 （二）公民参与公共政策的制定可以弥补政府决策的有限理性 政府人员决策的方法是有限理性决策方法，而不会是完全理性决策方法。因为人的理性是有限的，这就需要公民参与的弥补来提高决策的科学化和民主化。具体表现为，公民对政策问题的提出和确认，可以降低政府发现、辨别公共政策问题的成本。公民就公共政策问题提出自己的意见和方案供决策者参考，提高决策的科学性，这可降低决策失误。 （三）公民参与公共政策的制定有助于增强公共政策的合法性 公共政策合法性是指对公共政策所做的一种价值判断，即公民对现存政府政策的认同、信任和支持，是对政府输出的认可和接受的心理动机，具体来说，公共政策合法性主要是指公共政策的每一种行为至少在形式上必须符合法律规范或传统规范，遵循正当的民主程序，在价值层面必须体现公共利益、公序良俗等基本的价值取向[2]。通过这个概念，我们可以知道公民参与公共政策是公共政策合法性的来源和基础。只有当决策者与公众的价值取向一致时，公共政策才能得到公众的认同与支持，具有合法性的基础；反之，公共政策就会面临合法性缺失或危机，意味着公众对公共政策的不认可、不支持和不服从的心理状态与行为表现。 二、制约公民参与公共政策制定的因素 （一）公民参与的意识和能力缺乏 我国传统的政治文化以专制型、人治模式为载体，强调宗法等级意识、权威主义与人情关系，主张无为、中庸之道与明哲保身，造成了人们长期对政治的冷漠和盲从，也使得当代我国公民参与公共政策制定的意识淡薄，缺乏参与热情。此外，公民作为“经济人”，一定会对参与的成本和收益进行衡量，当参与的成本大于收益时，公民会自动选择不参与者或者退出公共政策的制定。同时，由于公共政策效用的非排他性，使一些公民产生“搭便车”的心理，公民能“搭便车”的机会越多，公民参与公共政策的制定的热情也越低。由于公民自身教育程度、经济状况、个人经历不同等原因，公民参与公共政策制定的能力表现不平衡，越是处于弱势地位的公民，参与能力就越低，从整体上来看，我国公民参与公共政策制定的能力还比较低。 （二）公民参与的渠道不够畅通 目前，我国公民参与公共政策制定的渠道主要有两个：其一，是人民代表大会和政治协商会议，通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策制定；其二，是党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期座谈会等等[3]。在第一种渠道中，公民缺乏对人大代表的制约和监督，并不能保证人大代表能切实代表自身的利益需求。第二种渠道，虽然可在一定程度上有利于公民利益需求的表达，但缺乏相应的法律法规的强制性保障，使得公民的利益需求流于形式。可见，目前现有的公众参与公共政策制定的渠道还未充分发挥其作用，参与渠道还不够畅通，并且参与渠道较少，参与方式较为单一。 （三）公民参与的法制不健全 目前，我国公共政策制定常常采用精英决策模型，即由领导者或领导集体作出决策，尽管很多地方政府都鼓励公民参与到公共政策的制定过程，但都以非制度化的形