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中国沿海滩涂环境管理体制及其改革摘要 我国沿海滩涂的生态环境恶化严重。其环境管理体制不畅是重要原因之一。我国当前沿海滩涂环境管理体制结症体现在三个方面：是一种分散管理体制；是一种地方为主、中央为辅的管理体制；是一种环境保护从属于经济开发的管理体制。概括而言，目前的沿海滩涂管理体制是“分散管理、资源管理、入口管理”。要破解当前沿海滩涂环境管理体制结症，关键是设置职责明确的沿海滩涂管理委员会，从而实现沿海滩涂的“综合管理、生态管理、过程管理”。 关键词 沿海滩涂； 环境管理体制； 综合管理 中图分类号 X55 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）12-0013-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.003 沿海滩涂（Tidal Flat）原为我国沿海渔民对淤泥质潮间带的俗称，其中英文本意是指称海陆交接一带的地域。目前，我国沿海滩涂生态环境状况不断恶化。首先，沿海滩涂自然侵蚀和人工侵占严重。据考证，我国自建国以来，已经损失了一半的沿海滩涂面积；其次，沿海滩涂生物多样性降低，生态系统恶化。大量的沿海滩涂湿地难寻水鸟、海龟及贝类生物的踪迹；再者，沿海滩涂污染严重，沿海环境恶化。不仅近岸海水水质恶化，滩涂土壤中的重金属污染也非常严重。之所以出现这种状况，其原因在于我国沿海滩涂的环境管理体制是“分散管理、资源管理和入口管理”。本文拟对我国沿海滩涂的环境管理体制进行梳理，并针对结症，提出沿海滩涂环境管理体制改革的思路，将沿海滩涂的环境管理转变为“综合管理、生态管理和过程管理”。 1 当前我国沿海滩涂的环境管理体制 我国沿海滩涂的管理职能被赋予给水利管理部门。水利部的职责之一就是负责“海岸滩涂的治理和开发”[1]。其中建设与管理司具体负责沿海滩涂的管理与保护。基于中央政府的这种职能安排，地方沿海政府滩涂管理机构大部分设立在水利管理部门。但是另一方面，国务院又将滩涂湿地的管理职能赋予了林业管理部门。中国加入了湿地公约后，国务院在国家林业局设立了湿地保护管理中心（又称“国际湿地公约履约办公室”，简称湿地办，下文在论述该机构时都采用“湿地办”这一名称），全面负责湿地的管理与保护。沿海滩涂湿地作为湿地的重要组成部分，也被纳入国家林业局的管理职能之内。因此，在湿地较为集中的沿海省份，林业局实际上对沿海滩涂湿地承担着更为实际的管理工作。沿海滩涂的职能管理不仅涉及到水利管理部门和林业管理部门，至少还有4个相关职能管理部门的管理职能也涉及到沿海滩涂。从性质上而言，沿海滩涂是土地的一种，所以也被涵盖在土地管理部门的管理职能之中；沿海滩涂的潮间带和潮下带都涉及到海洋，海洋管理部门的管理职能也延伸到沿海滩涂，具体负责水域滩涂的许可发放。农业（渔业）管理部门对海洋渔业资源及生态的保护负有职责，而沿海滩涂是海洋渔业资源的重要领域，因而农业（渔业）管理部门的管理范围也涵盖沿海滩涂；环境保护部门对全国的生态环境保护负有职责，因而也涉及沿海滩涂管理。概括而言，我们目前的沿海滩涂管理至少涉及到6个管理部门。表1是我国沿海滩涂的相关中央职能管理部门一览表，它很好的表明了目前我国沿海滩涂的分散管理体制。 沿海滩涂是海岸带的重要组成部分。如果从海岸带管理的角度而言，涉及到沿海滩涂的管理部门可能更多。杨金森和刘容子曾经对涉及海岸带管理的管理部门做了一个总结。除了表1中所列举的有关沿海滩涂的管理部门外，还有交通管理部门、测绘管理部门、轻工管理部门、旅游管理部门分别涉及河口船舶运输管理，防止船舶污染海域、海洋测绘管理、盐业管理以及滨海旅游开发管理等职能[2]。 我国沿海滩涂管理体制中的职能管理主体可以分为两大类：一是滩涂自然资源管理主体，二是滩涂生态环境保护主体（见图1）。但是实际上管理主体并没有严格分割，很多管理主体的管理职能同时涉及这两方面，这表明我国沿海滩涂的环境管理体制与滩涂开发体制是纠合在一起的。 上述管理体制只是论述了职能部门对沿海滩涂的管理。换言之，它只是从中央职能管理的角度对沿海滩涂管理的梳理。实际上，我国沿海滩涂管理体制的复杂程度远不止如此。就所有权性质而言，我国的沿海滩涂属于国家所有。我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，这从根本法层面上确认了沿海滩涂资源归国家所有。沿海滩涂是水资源的载体，我国于2002年修改的《水法》中明确规定：“水资源属于国家所有。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用”。在所有权的代表制度方面，我国的《水法》和《土地管理法》也明确规定，由国务院代表国家行使水资源和土地资源的所有权。但是实际上我国沿海滩涂的使用和收益权分散于地