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第六章 公共政策执行 第一节 政策执行概述 一、政策执行的含义 定义：政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。 二、政策执行的特征 1．对象的适用性——一定的政策只适用于一定的对象 要求准确地表达其适用范围 要求政策目标的界定清晰准确。如对“消费者”模糊界定导致了执行困惑。 2．执行的灵活性 政策环境的复杂性和客观条件的多变性，政策往往只是规范某些基本的原则，实现政策目标的权力交给政策执行部门去承担——政策执行机构可以采取多种多样的执行途径。 注意消极影响 3．执行的有序性 政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性 着眼于最终目标，立足于阶段性目标 4．执行的协调性 政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程——只有协调才能保证政策的顺利进行 文化市场政策、实名制存款政策 5．执行的时限性 指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。 目的：克服和防止了政策执行主体行为的随意性和随机性 要求：政策执行不能急速地进行或过于缓慢地进行 原因：利益冲突导致的某种妥协 ——时限性不作明确的规定，似乎是解决两者冲突极为有效和易行的办法 公路养路费改为燃油税案例 《公路法》已经明确规定将“公路养路费”改为“燃油附加税”，并授权国务院制定具体实施办法，但对国务院何时实施费改税未做出时限性规定。国务院至今也没有制定出相应的具体实施办法，也就是说，费改税政策并没有真正实施。可见，费改税政策的落实受到了来自政策执行主体和目标群体的一定对抗，而这种对抗似乎有充分的理由。 如上路不烧油的交通工具或烧油不上路的交通工具问题；费改税后征收的问题，是在生产环节，还是在流通环节，如果在生产环节征收，90％以上的加工企业属国有企业，改税后的收人自然归中央财政，如果在流通环节征收，多如牛毛的加油站造成征收成本高；地方政府为了修路而举债，原来靠收费还贷，改税之后怎么办？原来收费人员数量庞大，如何解决人员分流问题，等等。 可见，政策执行没有时限性规定导致政策执行效率的极大削弱，甚至徒有其名，而在这一表象之后，隐藏着政策的妥协，这一妥协的根源是政策制定的轻率和信息供给不足。 三、公共政策执行的功能 1．确保政策目标的实现 政策制定——研究问题的过程，政策执行——直接地、实际地、具体地解决问题的过程。 政策不能正确执行，政策目标也就无从实现，如我国的环保政策 2．检验政策成效 政策执行——政策结果——对政策进行分析和评价 3．制定后继政策的重要依据 制定一项新的政策往往要依据先前政策实施后反馈的信息，在分析先前政策效果的基础上，设计和制定新的政策，这是政策制定的一个基本原则。 符合渐进主义模型——新政策是对旧政策的补充和修正的理论 农村养老保险案例 《九五计划和2010年远景目标纲要》明确提出，“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”。但在执行过程中，一定程度上偏离了初衷，农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区的基层政府采取强制形式收缴养老统筹费，激起农民的不满，引发了一系列矛盾。 这些政策执行过程中出现的问题，能够使我们反思政策本身存在的缺陷。由此可见，政策本身存在的问题往往通过政策执行才能够被发现，并在后续相关政策的制定中予以一定的调整。通过对农村养老政策的执行情况进行分析发现，出现这些问题的根本原因在于农村养老体制中存在的养老保障成本转换问题。任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要缴纳保费，为自己将来的老年生活作积累，这样的养老保险政策对他来说是极不公平的。因此，在今后的养老保险政策中，如何体现养老保障成本转换的合理性和公正性，是确保今后政策执行成功的关键所在。 四、公共政策执行的原则 1、忠实原则是公共政策执行的基本原则 ——全面、准确地理解政策内容 2、坚持民主原则 ： 第一，政策执行的各种行为必须符合人民群众的意愿。 第二，政策执行必须坚持公民参与。 第三，政策执行必须维护公民知情权，坚持政务公开 。 第四，政策执行必须实现社会公正。 3、政策执行坚持法治原则——政策执行的权力设置、人员录用、机构配备、执行程序、执行责任等实现法治化 4、坚持创新原则——灵活多样的方式、方法，因时因地制宜，确保政策目标的实现 5、坚持效益原则——以经济效益为基础，结合政治效益、社会效益和文化效益，即政策的政治回应性。 * * *