代表联络员制度实践和思索.docVIP

代表联络员制度实践和思索一、人大代表联络员制度的背景 （一）代表不脱离本职：代表联络员制度的立论基础 人民代表大会制度是建立在对西方议会民主的反思基础之上的，同时也结合了对中国具体国情的考量。西方议员式的定期选举和专职任职使代议沦为一种与普通社会工作类似的职业。议员为了再度当选，不得不从人民的代议人，变成为其职业提供强有力帮助的利益集团的代议人。也由于本身的专职化，议员在一定程度上会与民众的社会生活产生隔离，并容易轻信利益集团的游说。 我国人大代表中的绝大多数为兼职。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称（《代表法》）第五条的规定：“代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作”。正因为代表来自于人民，不脱离本职工作，并亲身体验着人民的生活，所以，就会对反映民意有着天然的偏好，也不大会被利益集团捕获并加以控制。另外，常委会制度使得一部分人大代表得以专门任职，加强了立法与议事的专业性。 （二）盘活现有代表制度：代表联络员制度的设计目标 诚如马克斯·韦伯指出：“理想型机构”需要“全时就业”，这既有利于对本职工作全神贯注，也有利于上级对属下的监督，还有利于培养对自己专业、对所属机构的忠诚感。从实际情况看，大多数“身兼数职”的代表难以在“代表职责”和“社会职责”间两全。在庞大的代表体量和短暂的人代会会期的现实下，代表在闭会期间，不得不把主要精力用于本职工作。这样一来，就不会有足够的时间来了解形势、法律和政策，难以“局外人”的眼光来监督政府的精细化操作。也因如此，代表基于对本职工作和代表职务的权衡，往往会产生两种消极的导向：一是对其中之一敷衍塞责，马虎了事；二是难以应付而顾此失彼，两边都干不成事。 在不突破“兼职”制度底线的前提下，要达到《代表法》关于“扩大代表对本级人民代表大会常务委员会活动的参与”的既定目标，就必须有一部分具有专业知识、富于实践经验、怀有履职热情的代表，作为常委会与代表联系的“嫁接点”，将“中枢”——常委会至“脉络”——全体代表连接起来，形成“常委会—代表联络员—代表”之间“相互应答、彼此激励”的逐层发散的反应体系，来充分调动闭会期间代表的履职积极性。 二、人大代表联络员制度的解构 （一）《代表联络员工作办法》的制定过程 2010年初，闵行区四届人大常委会提出，人大工作要进一步创新方式，探索发挥代表作用的有效途径。根据《代表法》的相关规定精神，结合闵行人大工作实际，决定建立代表联络员制度。同年3月，闵行区四届人大常委会审议通过了《闵行区人民代表大会常务委员会关于建立代表联络员制度的试行办法》(以下简称《试行办法》）,同年4月，为进一步细化代表联络员操作细节，制订了《〈闵行区人民代表大会常务委员会关于建立代表联络员制度的试行办法〉实施意见》（以下简称《实施意见》）。2012年2月，根据制度近两年的运行效果和现实需要，又对《试行办法》和《实施意见》作进一步的整合和修改完善，由五届人大常委会审议形成了《闵行区人民代表大会常务委员会代表联络员工作办法》（以下简称《工作办法》）。 （二）《代表联络员工作办法》的文本分析 代表联络员的文本设计以规范性为基点，兼具操作性、保障性、约束性的特点。 1、以规范建制为基点，对接《代表法》 第一，代表联络员在代表中遴选。代表联络员制度始终以代表法为依据，认为代表联络员首先是“区人大代表”，而其不同于其他代表之处在于：“在人民代表大会闭会期间，协助区人大常委会开展相关工作”，这就明确了代表联络员必须在区人大代表闭合的体系内遴选。 第二，代表联络员不脱离本职工作。代表联络员不是常委会任命的专职代表，只是借助于联络员的履职热情和责任感，鼓励他们在闭会期间做好人大工作，增强人大工作的力量，进一步推动区人大常委会和各代表组各项工作的开展。 2、以适于操作为目标，优化程序配置 第一，代表联络员的选聘程序。代表联络员的选聘并非主观为之，必须根据常委会的工作需要，经主任会议讨论决定。在两年来的运行过程中总结出了四条选聘标准：一是现任区人大代表；二是政治素质可靠；三是具有较强的履职意识和能力；四是从事代表联络员工作有时间和精力保证。 第二，代表联络员的工作职责。《工作办法》规定代表联络员五个方面的工作职责：一是列席区人大常委会会议，参加区人大常委会组织的视察、调研等活动，以及其他有关部门邀请参加的活动；二是与一定范围的区人大代表保持经常联系，听取和反映他们的意见和建议，协助他们开展工作；三是广泛联系选民和人民群众，听取和反映他们的意见和建议，做好常委会与区人大代表的沟通联络工作；四是参与代表议案和书面意见的督办工作；五是区人大常委会安排的其他工作