价值多元与政策稳定：以美国教育券政策僵局为例-甘肃行政学院.DOCVIP

价值多元与政策稳定：以美国教育券政策僵局为例 肖方仁 （复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433） 【摘 要】价值多元是复杂社会的基本特征，政府对多元价值所持的态度，直接影响着政策的发展方向。本文以教育券政策僵局为例，解释了美国民主制度下，价值多元是如何导致新政策立法僵局，从而实现原有教育政策的稳定性。联邦主义的三权分立、联邦和州的分权，是美国民主的制度保证。在这种制度环境下，政府对民众多元价值的包容、民众对政府权力的约束、不寻求某种绝对性，成为美国联邦政府政策制定中的指导性准则，它保证了联邦政策的稳定性和延续性。类似教育券政策的立法困境，表明了联邦政府没有采取一种强硬的姿态来推行某种价值观，也保证了州和地方在教育政策工具选择上的自主性。最终也保证了美国联邦主义制度的延续及其合法性。 【关键词】美国教育券政策；政策僵局；价值多元；政策稳定；民主制度；公共政策 【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2013）03-0004-10 收稿日期：2013－05－20 作者简介：肖方仁（1977-），湖北监利人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，讲师，研究方向：公共管理与 公共政策。 一、引言 　　公共政策研究成功地实现了从工具理性到价值理性、从阶段分析法到政策发展理论的转变。[1]从此，对政策稳定和变迁的理论研究成为最重要的内容。 　　毫无疑问，对于任何国家而言，合理的公共政策能够较为长期地保持稳定，是有效实现政策目标的关键。政策变动不居，是政治不稳定的一种表现。历史已经证明，民主有利于政治环境的稳定，民主是人类迄今最好的政治制度。[2]已有的研究认为，民主有利于经济发展的可持续性。[3]这可能是因为，民主保证了好政策的稳定，从而保证了经济社会的持续繁荣。 　　一般认为，好的制度能够避免公共政策、结构调整和改革的短期化，而对多元价值的包容，就是其中制度安排之一。那么，民主环境下的“价值多元”，是如何保证政策稳定的呢？也就是说，我们需要研究，价值多元可能导致政策稳定的机制、机理。为此，我们选取美国一个重要政策领域，也就是与美国国家、国民和家庭息息相关的教育政策作为分析对象，以教育券政策因多元价值争论而出现立法僵局，原有教育政策保持现状这一现象为个案，对这一问题做出研究。不过，需要说明的是，政策僵局一词，来自于英文policy gridlock。在文中作中性词，意指一项新政策很长时期无法获得立法通过的一种现实表现。 　　选取教育券政策作为典型案例，从可行性方面来看，主要有这样几个理由：（1）教育政策与每一个国民息息相关，教育政策的变迁和稳定，关系着每一个家庭的利益。因而，其政策过程涉及更多参与者，受到更高地关注。（2）教育对国家而言，是一项非常重要的政策领域。教育质量的好坏对一国的总体竞争力的提高具有非凡意义。几乎国家所有问题都反映对学校教育的需求。[4](P110)因而，政府应该会谨慎对待。（3）有关教育券价值的争论和关于教育政策的讨论，几十年来一直备受关注，至今没有任何定论。研究教育券政策，有很强的现实意义。（4）从一个更具广泛意义的领域，来研究民主制度下价值多元保证公共政策的稳定，对于像中国这样一个政策环境暂时还处于变动不居而需要进一步改善的国家来说，有一定启发意义。 　　二、政策稳定及其可能：理论准备 　　选择意味着自觉，政策的概念意味着连续性和稳定性。[5](P23)只有较为适当的政策选择，才能保证其基于合理性和合法性的延续。特别是，通过更为合法化的程序制定出来的政策，其稳定性和可持续性可能更强。不过，随着社会现实问题的时移世易，公共政策也不可能绝对地恒久不变。 　　（一）理解政策稳定 　　首先的问题是，如何界定政策稳定？托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。[6](P2)公共政策稳定所针对的，是在一定时期内，政府决定做或者不做的事情一直保持稳定和延续，基本不随政治、社会环境的改变而发生重大变迁。在一项对拉丁美洲政策稳定的研究中，作者就对政策稳定进行了一定程度的细化和标识，并认为政策稳定性是公共政策绝缘于政治气候的程度。高的稳定性与更为稳定的政策环境相一致。[7] 　　对任何政策发展的分析必须基于十年甚至几十年的历史考察。[8]萨巴蒂尔（Paul Sabatier）、鲍姆加特纳（F.R.Baumgartner）等知名学者所做的一些研究，都是基于这一共识。在他们的指引下，其他很多学者也遵循了这一逻辑，“时效性”是一项政策稳定的必要条件。他们就把一项政策的持续性及其基于合法性的延续，看作是政策稳定的标志。任何政策都有一定的生命周期，绝对恒久不变的政策是不存在的。不过，在它完成其使命和实现其目标之前的随意变动，似乎都能给人以