由地方治理与乡镇法律地位论我国城乡之均衡发展.pdf

由地方治理與鄉鎮法律地位 論我國城鄉之均衡發展 仉桂美 ∗ 壹、前言 晚近由歷史、社會、經濟、政治等層面以分析制度益受重視，新制度主義（new institutionalism ）日漸抬頭。就政治學之研究途徑言，區隔立法機關決策及官僚行 為是須要的，聚焦在制度的有限選擇（limited choices ）之限制，如議會的委員會 之結構、行政部門設置之相關規範，因此相互間所產生之結構導致的平衡 （structure-induced equilibrium ）。（Shepsle and Weingast,1987: 85-104 ）新制度主義 所建構之官僚制度之型模植基於經濟學理論中之代理原則分析，經由代理人依據 內部僚屬行為之監督及外部供給者之財貨監督，兩者之成本比較計算，以追求原 則的實現。有時經由制度安排，如組織內部活動甚於組織外部供給者之契約，以 減少不確定及最小交易成本。（Weingast,1988:132-163 ） 地方政府民主治理的新挑戰，80 年代後已從地方政府傳統結構朝向地方治理 之新結構發展。新的地方政治和政策制定之治理角色主要為：1.公民是由公共服務 之使用者所組成，作為使用者，公民有權參與影響多種服務傳遞制度及市 （municipal ）之部門。2.公民是公共服務生產者之市（municipal ）制或行政單位獲 取更多能力及責任的專家或雇員。3.公民是更多他们自己內部制度之權威責任的領 導者，包含市制及多元相關單位之領航，且常經由委員會以組成。4.公民在市走向 分權時，由中央行政幕僚轉向諮商者，他们服務行政能力相關領域內之自我治理 的制度。5.地方議員扮演目標領航之決策者的角色，尤在市之財政架構方面。（Karin Hansen, 2001:114-115 ） 鄉鎮在我國有其特殊之歷史背景，若以廣域行政之觀點言，其究竟在地方政 府之層級中居於何種地位？且其自治法人的地位存續力之問題？又以府際互動 言，鄉鎮所發揮之功能究竟為何？在全球化與地方化接軌之浪潮下，鄉鎮之發展 ∗ 開南管理學院公共事務管理學系副教授。 1- 1 應如何突破資源有限之困境？在國際大都會區紛紛形成之際鄉鎮應如何定位方可 使城鄉均衡發展？下將分論之。 貳、鄉鎮之法律地位 政府之鞏固（consolidation ）常與都會區發展之策略息息相關，以美國為例， 都市（urban ）政府能提供較大單位的區劃、財政等服務程度亦頗重要。在城市- 縣（city-county ）和市間（intermunicipal ）鞏固取決於市級財政當局轄區的廣泛程 度，甚至勝過司法或稅區之劃分，其有重要關鍵之影響。地方政府之市（municipal ） 在商業收入合約及住宅發展常較縣（county ）有較大的權限，市在提供發展上之基 金（grants ）和借貸（loans ）有較大的權限，建立風險基金（venture capital fund ） 及使用其投資；縣則大部份無此權限。（Andy Oakley, 1987 ：262 ） 至於鄉（town ），90 年代之經濟危機對地方政治有重要之影響，鄉議會開始知 道規劃界定未來多元地方政府活動連結凝聚之地位，重新評估它们的近似性。在 處理不同社區事務增加其外部關係反應上，鄉議會打開了社會、經濟、制度的大 門。由傳統地方政府到地方治理，近 20 年來對鄉可印証之假設為： 1.地方政府由 近似性和政治性演進為代表責任之專業執行的模式地方政府（model ）。2. 地方政 府對導入策略及先進之計畫具高度反應及建構之模式。3. 地方政府由傳統市 （municipal ）服務之提供者導向更多元化服務途徑的理性運作。4.地方議會由傳統 地方政府重策略關係導向更重地方治理。（Quim Brugue´ and Josep Maria Valle`s, Apr 2005: 201-202 ） 整體而言，理性的地方政府走向地方治理時，議員為決策之核心，欲改變其 行為模式是不易的，且不僅與地方政治人物相關與社區亦息息相關。若以英、法 為例，地方政治人物四個理想之類型（types ）為：便利者（facil