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在查清违法事实之后，行政机关便开始按照 (一)“责令退还”的适用问题 法律规定，结合具体案情拟定行政处罚决定，这 对任何违法填海案件都可以适用“责令退 个过程就是行政处罚的量罚过程。行政机关应当 还”。 综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会 具体来讲，“非法占用”有两种情况。一是占 危害程度等诸多因素，本着“责罚相当”、“公平 而未用，即违法行为人只是通过口头宣示权利、 对待”等处罚原则，依法做出合理的行政处罚决 排除他人利用等方式对特定海域实施了有效控 定。在海域使用违法案件中，违法填海案件十分 制，但尚未进行实际开发利用。在此种情形下， 特殊，往往使办案人员觉得棘手。结合海域使用 “责令退还”主要是指违法行为人解除对所占海 执法工作实践，笔者对此类案件的量罚问题进行 域的有效控制。二是对特定海域实施了有效控制 了一些初步研究，形成了几点粗浅认识，供大家 后，又进行了实际开发利用。此时，“责令退还” 参考。 首先要求违法行为人停止开发利用活动，同时解 除对所占用海域的有效控制。 一、对处罚种类的合理选择 有的人会想，在违法填海案件中，如果已经 形成“土地”，应该如何退还呢?《海域法》第三 《中华人民共和国海域使用管理法》(以下 十二条第二款规定：“海域使用权人应当自填海 简称《海域法》)第四十二条规定，对未经批准 项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书， 或者骗取批准，进行围海、填海活动的，责令退 ‘向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土 还非法占用的海域(以下简称为“责令退 地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换 还”)，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法 发国有土地使用权证书，确认土地使用权”。也 占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用 就是说，只有具备合法海域使用手续，且依法定 金十倍以上二十倍以下的罚款(以下简称为“并 程序变更后，填海形成的“土地”才是具有法律 处罚款”)。这表明，对违法围填海行为，《海域 意义的土地，否则在法律性质上仍是海域。所以 法》设定了四类处罚：一是“责令退还”，属于行 对于此种情况，“责令退还”就是要求违法行为 为罚；二是恢复海域原状，属于行为罚；三是没 人停止开发利用活动，并解除对所谓“土地”的 收违法所得，属于财产罚，四是“并处罚款”，属 实际控制。 于财产