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目标是提高农业综合生产能力土地开发向土地整理转变是历史必然 千百年来，吃饭问题一直困扰着中国人民，也包括历朝历代统治者。开荒种地，解决温饱是农民的本能，这种农民自发的“小开荒”就从来没有停止过。政府也组织“屯垦”和“移民”来开荒种田，解决无地农民的生计，这类是“大开荒”。经过历朝历代的垦殖，到1949年，我国已经有16.68亿亩耕地，占国土面积的11.58％，接近平原面积。可以说，除了一些低洼易涝地、盐碱地，比较容易开垦的平坦土地已经基本上开垦完了。 1949年，全国总人口达到5.424亿。由于长期的战乱，生产力水平低下，广大人民处在饥饿线上。解决这5.4亿多人的吃饭问题，成为中国共产党领导的新中国政府最为急迫的任务。因此，解放以后，政府积极组织和鼓励“开荒造田”。1949年12月毛泽东发布军队参加生产建设工作的指示，1949年～1952年进行的全国性土地改革和“谁开谁有”政策的鼓励，使得大量由于战乱撂荒的耕地得到复耕，而且开发了部分从未开垦过的荒地，耕地面积迅速扩大。 1953年～1957年国家采取大办国营农场、军垦农场和鼓励知识青年志愿垦荒、移民开荒以及农民就地开荒等形式大规模开发荒地，新疆生产建设兵团和黑龙江生产建设兵团就是那个年代产物。垦荒者将干旱区的荒漠变成人工绿洲，将低湿易涝的“北大荒”变成了“北大仓”。根据统计数据，自1949年～1957年，全国耕地面积一直是上升的，1957年达到历史最高点16.78亿亩；此后耕地面积一直下降，到1996年只有14.32亿亩。从这个历史变化来看，开垦面积已经抵不上建设占用耕地面积，说明后备耕地资源越来越少，补充耕地越来越困难。虽然，1996年全国第一次详查结果是全国耕地面积19.5亿亩，比1996年的统计数据多5.18亿亩。 到上世纪80年代，我国人口稠密、农耕历史悠久的中、东部地区的后备耕地资源基本开垦完毕。在西南山区，耕地开垦向更高更深的山区发展；在西部干旱半干旱地区，开垦向沙漠边缘的盐碱地挺进；在东北平原，开垦向低湿洼地进军。 我国后备资源短缺而且低劣的情况，也可以从耕地的质量的现状来说明，山区的“挂坡田”、干旱草原区的“风剥地”、沼泽地带的“冷湿地”，都是劣质耕地。据上世纪80年代中国科学院自然资源综合考察委员会的调查，我国全部耕地中有18.7％受坡度和侵蚀的限制，有9.2％的耕地受洪涝威胁的限制，还有3.6％的耕地由于受到严重限制应退耕还林还牧。我国已经开垦了一些不适宜耕种的土地，开垦后必然面临严重土地退化和生态环境恶化问题。 综上所述，经过历朝历代的垦荒，特别是解放后的多次土地开发，宜于开垦的土地资源基本上殆尽；目前所剩下的所谓后备耕地资源都是零星分布在干旱缺水地区和低洼易涝地区，以及坡度大、土层薄的山区。尽管在东北平原还存在一些成片的沼泽地、滩涂等湿地，但属于生态用地，绝不能列入“后备耕地资源”。因此可以说，靠开发补充耕地来保证粮食安全基本上是已经无路可走，土地开发向土地整理发展是历史的必然趋势。 土地整理是提高农业综合生产能力的正确途径 目前，国土资源管理部门开展的土地整理工作有两方面的内容，一是在整理区内通过将分散于大面积耕地之中的零星土地整理成耕地，增加部分耕地：二是通过整理改善现有耕地的排水、灌溉、道路等基础设施，提高耕地质量及其生产能力。 有些地区，确实在农田区还存在零星的小面积后备耕地资源，包括荒草地、沼泽地、水塘等等。这些土地地块面积小，零星分散在大面积耕地之中，已经不具有其地类应有的生态功能。比如沼泽地、水塘这类土地只有达到一定大的面积才具备调节水文、涵养水生动物的功能，小了则不具备这样的功能。耕地是人工生态系统，要发挥其功能，就要求地块整齐、耕种便利。将那些穿插在耕地之中的其他零星地类整理为耕地，不会造成生态问题，而且可以改善耕地生态系统功能。所以，土地整理可以将这些零星地类整理为耕地，增加部分耕地，达到保护耕地的目的。 解放以来，我国谷物平均单产由1949年的每亩69公斤提高到2005年的每亩340公斤，增长了5倍。这既与使用高产新品种、增加肥料投入有关，也与水利建设和改良土壤为主旋律的基本农田建设有关。比如灌溉与排水体系建设为粮食增产起到了基础保障作用，复种指数的提高是与灌溉和排水条件的保证分不开。解放以后，我国开展了大规模的农田基本建设，初步建立了农田的灌溉、排水、道路、林网等田间工程体系。但这并不意味着基本农田建设已经完成。由于当时的条件所限，这些田间工程质量还不高，或者不成体系。另一方面，实行农村土地承包经营制以来，农田基础设施长期失修，耕地质量总体下降的情况也在许多地区不同程度地存在着。 据全国土地利用现状调查统计，全部耕地中，基本无限制、质量相对较好、有灌溉设施的保