乡村债务新制度经济学透视.docVIP

乡村债务新制度经济学透视一、乡村债务现状 （一）乡村债务存量和增量惊人 从我国目前乡村债务的存量上看，一份来自财政部科研所的报告显示：2004年全国乡村债务总体规模大致在6000-10000亿元。从增量上看，据有关部门调查结果显示2004年我国的乡村债务总量比1999年的3000-6000亿元大约翻了一番。以重庆市为例，2005年重庆市有21个区县(自治县、市)的乡镇出现新增债务，其中新增债务最多的一个区县达2.7亿元，全市乡镇财政新增的债务达8.9亿元，比2004年增长了16%。 （二）乡村债务涉及面广 有资料显示，全国65%的乡村有负债，从地域范围上讲，无论是东部发达地区乡村，还是中西部地区的乡村，都存在数量不等的负债，只是中西部地区的负债问题与东部地区相比更严重。其中湖北省乡镇负债面在95%以上，村级负债面也都在90%以上；湖南省农办、财政厅1999年对乡镇负债的普查表明，全省2000多乡镇，负债面高达88.2%。从债权人结构上看，涉及社会的各个方面，其中有政府工作人员、个体工商户、农民等自然人，有政府部门、企事业单位，还有一部分涉外金融机构等。 （三）乡村债务给农村经济社会发展带来不可忽视的危害，成为社会主义新农村建设的一大障碍 主要表现在：一是严重影响干群关系，由于在这些债权人当中有大量的政府工作人员、个体户和农民等自然人，这必然会影响到政府工作人员的工作积极性，影响到个体经营户的经营活动和农民的生产生活；二是损害党和政府在群众中的威信，乡村政府和组织应是农村公共产品供给的主要组织者和实施者，然而由于巨额债务缠身，乡村政府和组织的自身吃饭问题就难以解决，一些必要的农村公共品供给则只能是纸上谈兵。三是乡村债务使涉农的金融机构更是苦不堪言。2002年，全国农村信用社资不抵债3300亿元，资本金充足率为负8%，当年亏损58亿元，历史亏挂1300亿，被推向了破产的边缘，反过来这在一定程度上又抑制了农村经济的发展。 二、形成原因的制度经济学分析 （一）产权不清，政企不分，激发借债动机 产权指的是人们所接受的，由物的存在引起的与物的使用有关的人与人之间的行为关系。产权安排实际上规定了人在与他人的相互交往中必须遵守的与物有关的行为规范，违背这种行为规范的人必须为此付出代价。上世纪八十年代以来，在大力发展乡镇企业的过程中，乡村两级依靠借贷和集资直接投资兴办了一大批企业。企业本应是自负盈亏的独立实体，而实际上乡镇企业却成了乡村政府和组织的“小金库”，和当时的国有企业一样严重地政企不分，乡镇企业也因此敢于冲在借债的最前线，成为乡村政府和组织聚敛钱财的工具，而乡镇企业的亏损又成了乡村政府和组织的债务。有资料显示，全国乡级为兴办企业承担的债务占乡级债务总额的41.7%；村级为兴办集体企业承担的债务占村级债务总额的34.5%。 （二）现存行政体制弊端，难免代理问题，催生巨额乡村债务 我国正处于从传统计划体制向市场经济体制转轨过程中，传统计划经济体制下的自上而下的行政决策体系仍旧发挥着重要作用。各级政府的目标函数应该是政治支持的最大化和经济效益的最大化，政府工作人员的目标函数是自我政治利益的最大化和经济利益最大化，政府与政府工作人员之间存在委托-代理问题。上级政府官员为了了解下级政府工作人员的工作努力程度，就下发各种考核指标、搞各种达标活动。下级政府工作人员为了赢得上级官员的政治支持，就要利用形象工程、政绩工程来向上级官员展示自己的政绩。在现行税制下，普遍吃紧的乡村收入，政绩工程的资金转向借债是其重要途径之一。县、乡（镇）在财税工作上的表现深刻地反映了这种自上而下决策体制的一些弊端。县、乡（镇）税收任务逐级分解、下压，每年税收任务的完成都要求乡镇党政一把手负总责，实行“不交票子就交帽子”，这通常是县委书记、县长对乡镇党委书记、乡镇长在财税工作上的通俗命令和“基本要求”；乡镇党委书记、乡镇长必须在收税与丢官之间进行选择，这时他们就不得在自己的目标函数的支配下，无可奈何而又毫不犹豫地把这种压力转嫁给其辖下的乡镇干部和村委干部。而在“逼税”后仍完不成税收任务的情况下，乡镇政府就采用“垫税”的形式，也就是采取借债等手段完成上级的税收任务。另一种方式就是“财政空转”，即把上级政府拨付的专项资金以税收的形式上交。政府目标函数与政府工作人员的目标函数不同的另一个表现就是上届官员借债，本届官员不管还。“铁打的营盘，流水的官”，由于上届官员完成了其“政绩工程”，本届官员不会轻易为上届官员还债，因为那是费力不讨好的事。这也是乡村债务总量不断攀升的一个重要原因。 （三）与一些重要制度变迁所配套的一系列制度变迁的滞后 每一项制度变迁都需要与之相配套的一系列制度安排，而不能孤立进行，它要