中国乡镇长选举制度改革综述.docVIP

中国乡镇长选举制度改革综述自1998年起,四川、山西、广东、云南等省市的个别乡镇分别尝试着以乡镇长直选为重要内容的乡镇长选举制度改革,并开展了诸多有意义的实践活动。乡镇长选举制度改革得到学术界的高度关注,大量学者深入研究,取得了较为丰硕的研究成果。笔者对近年来学术界对这一问题的研究状况择其要者加以综述,以期对乡镇长选举制度改革的进一步研究和实践有所裨益。 一、对乡镇长选举制度改革的认同差异 乡镇长选举制度的改革已经十年有余,学者的态度各异。有的学者认为其虽不完善,但持积极态度。虽然这些改革大多仅仅属于技术性创新的层面,但在中国基层民主政治发展进程中却蕴涵着深刻的制度性创新意义,这些探索所包含的精神和价值符合中国政治发展的方向和要求,为乡镇体制改革的路径选择指引了方向。 有的学者则持谨慎和保留态度。尽管农村的经济发展和村级选举为乡镇选举提供了必要条件,但是依然无法准确地预见法律支持下的全国性乡镇选举的进程。民众对民主制度的认同感呈现“金字塔”效应,农村是熟人社会,民主制度安排认同度高,而越往上(如城镇)群众相互间信息不对称,推行民主选举很难保证选举的成功和结果的公正。 有的学者认为试行乡镇长选举制度改革符合我国多数乡镇的实情。党的十一届三中全会以来,社会主义市场经济不断发展,文化教育事业、民主法制建设事业不断进步,特别是在农村大力开展了普法教育、依法治村和村民自治等活动,广大农民的法制观念、民主意识不断增强,所以大部分乡镇已基本具备实行“乡镇长直选”的条件,可以稳妥地分步试行。 有的学者则认为与我国当前的实情不符。在民主政治渐进过程中,现阶段的选举制度是符合我国国情的,包括选举地方国家机关领导人的方式适应于人们的文化素养、思想意识和法制水准。由选民直接投票选举乡镇长,初衷可能是为了发扬民主,但现阶段与法律、政策、国情都不符,将会给严肃的换届选举造成复杂局面。 二、乡镇长选举制度改革的创新动力 一种观点认为,农村经济、文化、教育事业的发展和农村民主经验的积累成为乡镇长选举制度改革的关键。各地陆续出现的乡镇选举方式改革具有自发性的特点,改革的动力来源于基层日益增长的政治参与诉求。农村经济的发展奠定了坚实的物质基础;农村教育事业的发展、农民素质的提高为改革提供了良好的人员准备;农民政治心理从传统向现代的演进为改革提供了必要的心理准备;村委会的选举为改革提供了良好的铺垫,村民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,使民主具体化为“选举干部”的现实操作。 另一种观点认为,乡镇长选举制度的创新动力来源于政府的鼓励和推动。乡镇长选举的改革是为了解决对基层干部的不信任危机,进而增强乡镇政权的合法性。另外,经济基础条件相对落后地区的某些官员普遍面临政绩困境,通过推动经济发展来获得政绩和提升的机会较小,而通过政治创新获得政绩的机会要大得多。 在某些地区,在现有的制度框架下,不发达的经济能够推动政治创新。原因在于:第一,危机通常最有可能在不发达地区出现,因地方政府因缺乏足够的财政能力来安抚公众以缓解或消除危机。第二,在经济不发达地区,社会的分化程度较低,这使社会群体之间的利益冲突相对较为简单。第三,不发达地区的公众似乎更关注基本的物质需要。第四,在不发达地区政府与社会之间的信息不对称是明显的。在认知参照系不足的情况下,公众更容易认同在现有制度框架下的某些创新。 三、乡镇长选举制度改革的制度特质 (一)模式 从1998年5月四川省遂宁市保石镇的“公选”镇长起,乡镇长选举模式屡有创新。就已知案例的创新程度而言,基本可以分为两大类:一类是体制内运行机制的改革,以改革候选人的提名方式或者叫改革候选人选择方式为重点。另一类是突破体制性障碍的改革,以直接选举为重点。具体有人大代表直接提名、直选模式、公选制、两票选任制、三轮两票制、两推一选等模式。 海选模式(扩大的直选)在缓缓升级,比如,江苏省宿迁市“公推竞选”产生37名乡镇长,云南省石屏县的7个乡镇成功地进行了乡镇长“直接推选”试点。海选最初在农村的村委会选举中实行,后来为城市社区居委会所效仿。随后又被推及到乡镇长选举中,以及县级政权的县长选举中。 (二)程序 许多学者在研究乡镇长选举模式时对选举程序进行了具体描述,这里不作过多复述。有少部分学者提出建议,如严朝均和杨先涛认为,现阶段部分乡镇可以采取“两选制”(由全体选民提名并选出正、副乡镇长的候选人,然后由乡镇人民代表大会正式选举产生正、副乡镇长),为逐步过渡到“乡镇长直选”积累经验。 (三)特点 各地陆续出现的乡镇选举制度改革案例大致有以下基本特点。1.自发性。改革的动力来源于基层日益增长的政治参与诉求。2.建设性。选举方式的改革,是努力克服体制性