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公共行政研究需要着重探讨的问题 张康之 （中国人民大学公共管理学院，北京 100872） 摘 要：我们正处在一场从工业社会向后工业社会的历史性社会转型的过程中，历史的转型必然会对政府提出新的要求，要求政府的转变去适应社会转型的需要，因而，也对公共行政的研究提出了新要求。对于公共行政的研究而言，公共利益的问题、政府中的行为规范问题、民主行政的问题、政府如何管理社会的问题、政府的效率追求的问题等都是需要在全新的视角下进行再研究的问题。同时，还应当对政府长期以来的回应型模式加以思考，去努力塑造一种具有前瞻性功能的政府。至于公共行政研究自身，则需要确立起一种能够满足政府重塑要求的理论愿景。 关键词：公共行政研究；后工业社会；社会转型 作者简介：张康之（1957—），男，汉族，江苏铜山县人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师。研究方向：行政哲学与文化。 　 人类在21世纪这块未知的水域游弋几年后，这样一个信念便愈益增强：新的世纪意味着人类历史的一个新的阶段。其实，从20世纪80年代开始，人类就已经进入了这个阶段，即告别近代以来的工业社会而走向后工业社会。公共行政学作为一个学科是在20世纪建构起来的，它是人类经过几百年的探索发现的一种适应工业社会治理要求的治理方式。但是，在人类进入一个新的历史阶段后，公共行政学的研究应当关注什么主题？这是我们今天所要思考的。 一、需要继续关注公共利益的问题 当人类进入工业社会之后，特别是经历过十八世纪的启蒙运功，公共利益的问题实际上就已经成为人们关注的一个重要问题了。 在相当长的一段时间内，对公共利益的追求是在政治途径上展开的，代议民主制度就是服务于这种追求的。根据密尔的意见，议会是各方利益抵净的场所，即每一个利益集团的不同的利益要求需要在议会之中去相互抵销，最终达成一种体现出公共利益的结果。但是，这个结果在由政治性实体而将其付诸实施的时候，还是会使公共利益发生扭曲，甚至会出现有意识破坏公共利益的行动。为了解决这个问题，最终的方案就是公共行政的中立化，即在价值上实现中立。20世纪的公共行政就是依据这样的原理而建立起来的。 但是，从理论设定上看，公共行政毕竟是服务于公共利益实现要求，只是由于理论自身的悖论以及理论与现实的矛盾，才让公共利益成为一个概念，成为一种抽象的理念。也就是说，公共利益作为一种抽象的存在形态是在解决共同利益与个人利益的矛盾中而作出的选择。从近代社会的发展过程看，分工从根本上改变了共同体的存在方式，作为具体性的共同利益与同样具体性的个人利益的矛盾无法协调。正是由于这个原因，“共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式。”[1] 这个时候，所谓“共同利益”其实已经不再存在，而是以一种“公共利益”的形式出现了。当然，在我们今天所生活的世界中，共同利益也还会出现在一定的社会层面上。如果说现代社会被划分为公共领域、私人领域和日常生活领域的话，在日常生活领域中，共同利益会作为一个经常性的事实出现，在私人领域中，人们也会为了某种共同利益而协同行动。但是，在公共领域中，我们应当发现的是公共利益而不是共同利益。用哲学的语言来表述，可以说，共同利益属于感性的范畴，而公共利益则属于理性的把握。现代政府如果区别不开共同利益和公共利益，就极有可能陷入对共同利益的关注，而在公共利益的实现方面，可能也会无所作为。 20世纪的公共行政一再宣布它对公共利益实现的责任，但它一直是在公共利益的形式方面做文章，至于实质性公共利益的实现，它是无能为力的。之所以如此，完全是因为公共行政的理论研究没有搞清实质性公共利益的存在形态及其与形式上的公共利益的关系和构成方式。所以，如果我们希望政府及其公共行政在实质性公共利益的实现方面有所突破的话，就需要在这些方面取得创新性的成果。可以想象，在未来相当长一段时期内，人们之间的利益差别依然会是一个不可改变的现实，公共行政如何去维护和促进公共利益的实现，依然是一个需要研究的问题。而且，如果公共行政不停留在20世纪的状态和水平上，就不会满足于形式上的公共利益实现，而是需要去努力发现公共利益的实质性内容。这一点，让从事公共行政实践者去加以解决显然是不可能的，而是需要有突破性的理论创新加以解决。 二、需要探讨公共行政中的行为规范问题 人的行为总是要从属于一定的规范的，公共行政中的一切行为也都需要相应的规范，在直接的意义上，规范是以规则的形式表现出来的。在工业社会发展起的规则体系以及行为目标框架极力要把人的行为纳入理性的范畴，似乎人的行为都可以在对明确的目标追求中作出解释。其实，只有极少量的行为是充分理性的。而在很多情况下，人的行动并不表现出刻意为之的状况，只是凭直觉去进行行为选择。所以，根源于人的意识深层的基本理念即实践理性往往是决定人的