从租税立法政策论落实中央与地方权限划分之途径与实践.pdfVIP

從租稅立法政策論落實中央與地方權限劃 分之途徑與實踐 ∗ 陳連芳 【摘要】 中央與地方權限的劃分，因受各國政治體制與其主客觀環境及歷史演 進之規範與影響，而有不同之劃分型態，雖然其劃分型態相異，但各國追 求國家安定發展與人民安居樂業之目標則是一致的。我國亦不例外，依照 我國憲法規定精神係採均權主義作為劃分中央與地方權限之基礎，惟在授 權法律規制下，仍傾向中央集權化，雖於民國八十三年七月地方自治法制 化後，已有重大改觀，但仍未有效落實，亟待努力實現。 政府之職能經緯萬端，租稅立法權為其公權力行使種類之一，其權限 如何劃歸中央與地方，牽涉國家資源分配與地方自主程度之分寸拿捏，可 謂牽一髮而動全身，不得不慎重。基於地方自治乃世界潮流所趨，為求落 實執行，宜從加重地方團體角色功能及強化地方自主意識著手，尤其健全 地方財政為目前首務，藉由建立自主財政推演至自治能力之發揮，進而達 到中央與地方互信互賴，共創多贏局勢的未來。基此前提，本文乃殷切期 待中央貫徹法規鬆綁、地方遵行自我負責，形成雙方分工又合作的自動聯 結整合機制，共同尋求突破政府長期財政困境的解決方向與途徑，盼獲重 視與實踐。 關鍵詞：租稅立法、權限劃分、地方財政、自我負責精神、地方稅法通則 . ∗ 南華大學公共行政與政策研究所碩士班研究生，現任職於嘉義市稅捐稽徵處副處長。 壹、前言 由於各國的環境與疆域不同，國情互異，加上歷史因素及文化背景的 差異，致各國的政治型態不盡相同，有單一國與聯邦國的區分1 ，在事權劃 分上，亦有中央集權制、地方分權制與均權制之分。 一個國家在統治上及適應環境的需要，政府組織結構必有相當程度的 分化與制度化，始能運作順利，因之，除了統治核心之中央政府外，分散 各地、因地制宜以統轄地方事務之地方政府亦有設置的必要，惟中央政府 與地方政府間之權限如何合理妥適配置，以發揮同心協力、相輔相成效 果，實有進一步探討之必要。 我國自民國八十三年七月依據憲法增修條文規定頒佈省縣自治法實 施，該年年底舉行省長民選；精省後，八十八年一月地方制度法接替施行， 使地方自治的推動與重視更具法制基礎及實質意義。惟因之衍生中央與地 方人事權、財政權、組織權等爭議亟待進一步釐清。 上述權限爭議，以財政權最具影響力，一切政務推動非財莫舉，故在 行政首長心目中唯有掌握財政大權，始可隨心所欲展開各項政見的實現， 以符合民眾的需求，進而收攬民心，選票自然源源不絕。然而，我國進行 經年的政府再造運動，大致將重點放在人力資源與組織結構的改革層面 2 上，相對地，似乎忽略財務層面上的重要性， 因之，本文擬偏重財政面的 敘述，而在財政權中又以租稅權居於主要地位，因其占政府總收入來源之 大宗，更具指標意義。但租稅權可概分為租稅立法權、租稅收益權及租稅 執行權三類，因受篇幅所限，本文謹以租稅立法權作為政策論述重點，期 能澄清我國地方自治正處萌芽階段之際，與目前中央之權限劃分問題上及 實際處理上有何缺失，並提出合理分析與中肯建言，供有關單位往後制定 相關法規決策時参採。 以下謹就中央與地方權限劃分之概念型模、理論基礎及劃分原則先行 論述，以建立本文基本核心架構；之後再略述各國(含我國)現行租稅立法 制度現況比較，並援引上揭核心架構為基礎相互分析驗證，提出現行租稅 1 林仲修。1998，『中央與地方政府權限劃分之研究』，中山學報，19 期，頁 96；轉 引自崔書琴。1772，『三民主義新論』，台北：商務，頁 209。 2 林水波。1999，『政府再造』，台北：智勝，頁114。 立法制度之不合理原因及理由評析，再疏理出環環相扣及緊密結合之總體 改善途徑，俾使本文之研究達到理論與實務兼籌並顧之目的與要求。以下 謹循序逐項分述如后： 貳、中央與地方權限劃分概念型模與理論學說 一概念模型： 政府體制既有中央與地方之分，則其間權限範疇自應明確界定