金融监管治理定义、要素和评估.docVIP

金融监管治理的定义、要素和评估 金融监管治理在国际学术界和监管实践中是一个较新的领域。随着监管治理的重要性逐渐为业界所认识，国际货币基金组织、世界银行等国际机构加强了对监管治理的研究和评估。为了推广良好的监管治理实践，金融部门稳定性评估（FSAP）已经尝试对参评国家的金融监管治理进行评估。 ? 一、概述 治理水平、金融机构的财务状况、金融市场基础设施的有效性是决定金融体系稳健性的主要因素。逐渐采用良好的治理方法是金融机构和监管机构共同的责任，监管机构始终采取良好的治理结构，是其监管对象引入良好治理的前提条件。如果监管治理不完善，监管当局的公信力和监管权威将受到影响，难以有效地推动被监管机构改进公司治理，进而会导致道德风险和市场行为的扭曲，最终造成整个金融系统危机。在近十多年来发生的历次金融危机中（包括东亚、厄瓜多尔、墨西哥、俄罗斯、土耳其、委内瑞拉等国金融危机），监管治理薄弱，如监管受到较严重的干预、监管豁免过于普遍等，一直是影响金融危机深度、规模的重要因素之一。 金融监管治理可以理解为狭义的公共治理或者公共治理在监管领域的具体表现形式。公共治理是指公共部门为实现一定的经济和社会目标，通过各种正式和非正式的制度安排，营造行使公共权力、制定和执行政策所依赖的良好制度环境和运行机制，以实现对社会公共事务的有效管理、整合和协调的持续互动过程。 ? 二、监管治理四要素 可以从四个维度分析监管治理：独立性、问责制、透明度、操守。 （一）独立性 赋予监管机构相当程度的独立性，使其避免受到政治层面和被监管机构的影响，对于实现良好的监管治理非常重要。监管独立性之所以重要，主要原因在于以下两个方面：一是独立的监管机构具备必要的专业技能，特别是能够在复杂情况下对问题及时做出反应；二是独立的监管机构可以使监管免受政治干预，增加监管行为的透明度和稳定性。因此，监管机构的独立性会提高政策制定的可信度。 监管独立性可以进一步区分为目标独立性（goal independence）和工具独立性（instrument independence）。政府可以设定监管目标，但监管机构要能够独立决定如何实现监管目标。一般地，讨论监管独立性是指工具独立性。监管独立性通常包括：规制权独立性、监督权独立性、机构独立性、预算独立性等。 当然，独立性并不是不管不顾政治意愿，相反，很多发达国家的实践表明，独立性很强的监管机构往往会主动适应和配合政治和经济政策，所谓“自我施加的约束”。 ? （二）问责制 监管的独立性离不开问责制。在独立性和问责制之间并不存在矛盾，相反二者是互相促进的。没有问责制，独立性就不可能实现。问责制对于确保监管机构依法行使职权、履行职责具有重要意义。问责制意味着，监管机构要对做出的所有决策给出合理解释，同时，监管当局不仅要对赋予其职责的政府或立法机关负责，还要对被监管机构和公众负责。 尽管问责制的原则和理念已经被普遍接受，但实践中仍面临诸多困难。一般来说，实施严格意义上的问责制需要一整套制度和措施的支持，包括：立法和执行上的监督、严格的程序要求、公众参与、独立的司法审查等。在大多数国家，上述条件并没有完全到位。另外，如果监管机构具备清晰的、可量化的目标，问责制比较容易实施。 ? （三）透明度 金融监管的透明度指有关监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知公众。提高监管的透明度有助于提高监管法规和监管操作的水平，减少市场的不确定性。加强透明度还可以支持监管治理其他目标的实现，提高监管机构的公信力。 首先，通过向政府和市场公开监管机构的行为可以直接支持问责制；其次，通过披露干预时间和干预方式保证了监管机构的独立性。监管行为带有一定的黑箱操作性质，如果透明度不够，很容易受到来自政治层面和被监管机构的干预，并且干预方式可以非常微妙，不为外界所察。因此，提高监管机构的透明度可以阻止政治层面和被监管机构的干预。另外，透明度建设还可以限制监管人员的个人利益，防止监管人员寻租。最后，监管的透明度将会促进银行的经理、董事和所有者审慎经营和加强风险控制。 （四）操守 监管机构和监管人员要具备良好的操守，无私、忠诚地履行职责，始终如一地追求监管目标。 首先，董事会或决策层应该在任职程序、任职期限、免职标准等方面展现出良好的职业操守。其次，监管机构的日常运作要确保有效。要具备有效的内部稽核机制，以确保监管机构设定清晰的目标并严格实践这些目标，同时，要及时决策并确保问责制的实施。只有监管机构日常运作的质量得到保证，才能确保整个机构的公信力。第三，要对监管机构的管理层和一般监管人员的个人行为制定准则，以防止在利益冲突的情况下，出现损害机构利益的现象。第四，监管机构的工作人员行使职责时应该受到法律保护。如果没有相关法律约束和保护，工作人员可能会