周飞舟 分税制十年_制度及其影响_.pdf

分税制十年:制度及其影响 周 飞 舟 分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异。 其中一个重 原因在 于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的 一系列变化。在这种形势之下, 地方政府开始积极 从预算外、 尤其是从土地征收中为自己聚集财力, “城市化” 开始成为地方政府的新增长点。 由 此, 分税制集权化的改革带来了 一个意外后果, 即形成了 一种 “二元财政” 结构格局。 　中央地方关系　分税制　县乡财政　分权 作者周飞舟, 1968 年生, 北京大学社会学系副教授 (北京　100871)。 1950 年代, 毛泽东在 《论十大关系》一文中总结了对当时国计民生影响重大的 “十大关 系”。尽管世 时移, 其中仍有 “三大关系” 对时下国内经济社会的发展起着至关重要的作用。 这 “三大关系” 是中央和地方的关系、 东部和中西部的关系、 政府和企业的关系, 它们分别涉 及政治构架、经济的平衡发展以及经济体制的转型和向市场经济的过渡问题, 几乎涵盖了中国 可持续发展的所有重要方面。这三个方面的关系表面上看来关联不大, 事实上, 这些关系的形 成、 走向都与政府的制度构架密切相关, 财政制度便是其中的具有中心意义的一个面向。 财政制度包含两个方面内容。一个方面是 “财”, 即政府内部对于税收以及其他公共性收入 的分配和支出;另一方面是 “政”, 即政府在使用这些公共收入的时候, 不但将其作为宏观经济 的调控手段, 而且它也是用来平衡收入在地区、居民间的分配模式, 更重要的它还是用来规范 和控制政府官员的行为。在 “三大关系” 中, 中央和地方关系的一个中心内容就是中央政府与 地方政府的财政分配关系, 即财权和事权的划分。现在政治经济学界流行的 “分权理论” 的主 要内容便是财政分权。地区间的平衡关系也受到政府财政政策的巨大影响, 这种影响除了来自 中央与地方政府间的财政分配体制之外, 还受到地区之间转移支付的影响。中国缺少地区间横 向的转移支付, 绝大部分都是通过中央政府向地方政府下达的纵向转移支付来实现地区间政府 的支出平衡的。因此, 区域间的关系和中央—地方关系密切地联系在一起。政府和企业的关系 则主要受到财政制度内税收政策的影响, 其中税种、 税基和税率的制定、企业税收在不同级别 政府间的分配都会影响到政府对企业发展的态度和热情。所以, 虽然 “三大关系” 中包含了远 比财政制度更多的内容, 但是财政制度无疑构成了我们理解中央和地方政府行为以及上述 “三 大关系” 的锁钥。 具体而言, 财政制度包括税收、 公共支出、 转移支付以及决定政府间分配关系的财政体制, 其中后者又是财政制度的中心内容。新中国的财政体制经历了一个比较复杂的变迁过程, 大致 由解放初期中央对地方实现高度集权的财政 “统收统支” 制度到1980 年代中期逐渐过渡到比较 100 分税制十年:制度及其影响 分权的财政包干制度, 又到90 年代中期 (1994 年)实行了相对较为集权的分税制体制。财政体 制的变迁与影响国计民生的诸大关系无不密切相关。分税制的施行至今已超过十年, 而这十年 是中国经济和社会以及政府间关系变化比较激烈的十年。本文对以分税制为中心的财政制度及 其影响作一个初步探索, 重点讨论分税制对中央—地方关系的影响, 并通过对地方政府行为的 分析, 讨论分税制对东—中西部关系以及政府—企业关系的影响。 一、 背景:分税制与中央—地方关系 为什么要实行分税制改革1990 年代中期出版的一系列关于分税制改革的论著都是围绕着 ① 这个问题展开讨论的, 其中王绍光先生的论著最具代表性。在 《分权的底线》 一书中, 他认为 到90 年代初期, 财政 “分权让利” 政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大 大下降, 从而导致 “国家能力” 被严重削弱, 已经超过了 “分权的底线”。其他讨论也主要关注 “两个比重” 的下降问题, 即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中 的比重。1979 年第一个比重为