发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较.pdfVIP

发达国家和地区大部门体制组织结构与运行机制比较 樊 鹏 内容提要 ：对主要发达国家和地区大部 门体制改革实践的考察发现，大部门体制有多种组 织形式和运行机制。根据 内阁层面部 门之 间的运行机制 ，文章将大部 门体制划分为 “内设职能部 门化”、“独立行政机构”、“管制机 构 内部 化”、“独 立执行机 构”、“决策局统辖执行机 构”以及 “独 立法定机构”等六种模式。文章提 出，可 以借鉴西方大部 门体制 的组织形式，加大 同一政策范畴统 筹协调 的力度 ，但又不应盲 目迷信大部 门体制 。大部 门体制运作机制 的形成 ，与西方政治制度密 切相关 ，在行政权 高度分散 于立 法、司法、行政 三大领域 的条件 下，大部 门体制 是不 同性 质 的国家 权力之间既相互斗争、又相互协调合作这一趋势的产物。 关键词 ：大部门体制 行政改革 政府形式 组织结构 运行机制 建立大部 门体制是国际公共行政领域的一项重要改革趋势 ，主要发达 国家和地区的政府 改革普遍采取 了加大机构合 并、增强政策统筹协调管理 的举措 (ChristensenandL~egreid， 2007)。中国政府也在积极借鉴大部门体制改革的经验 ，理顺政府关系，提升执政效能。从 目 前 中国行政改革的目标来看 ，大部门体制指的不应仅仅是部门机构之间的合并或重组 ，而是体 系和机制的有机统一 ，是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一 (中国共产党第十七 届 中央委员会第二次会议 ，2008)。 在当前有关大部 门体制国外经验的讨论中，对大部 门体制组织类型和管理方式的总结还 不够，尤其是对不同组织类型背后 “软系统”即运行机制 的分析更是不足。所谓运行机制 ，可 以理解为隐含在大部 门体制背后不同机构 、部 门、层级之间的权责关系，是活的体制。从 国际 经验来看 ，各国、各地区大部门体制的组织架构和运行机制问存在很大差异 ，即使同样在实行 西方政治制度的国家和地区，就如何实现有效的大部 门体制，也没有一个可 以照搬的模式。本 文根据政府 内阁层面核心部 门及其附属组织的运行关系 ，将大部 门体制划分为六种不同的类 型加以讨论，文章还将尝试从三权分立的政治制度的角度分析大部门体制运行机制的形成 。 一 、 内设职能部 门化模式 内设职能部门化 (Functionaldepanmentalization)模式 ，是大部f-JR制设置中最常见 的一种 组织形式和运行机制 ，即基于加强 同一政策范畴的统筹管理为 目标 ，按专业化的原则，以工作 或任务 的性质为基础来划分部 门，普遍在职能归 口的基础上对机构加 以重组与整合 ，将原有 的 作者简介 ：樊鹏 ，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，中国驻德 国大使馆文化处三等秘 书。 本文为中央机构编制委 员会办公室体制改革司委托课题 “发达 国家和地区大部 门体制改革研究”的部分 成果，作者经委 托部门同意投稿发表。 1Z4 职能部门合并成职能宽泛的部 ，次级单位同样按照同类业务管理的范畴转化为内设的部门，形 成更简约的类似我国的 “部一局”或 “部一司(局)～处”几个上下隶属的结构和层次，以减少部 门的规模 ，建立起职能有机统一的大部制。 在实行大部门体制的国家和地区，都不同程度地采取了职能部门化模式。以英国为例，其 商务 、企业与规制改革部的成立是为了统筹管理贸业与工业领域，整合了原贸易与工业部的全 部职能和内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展 、市场公平、能源政策以 及经济规制管理与改革事务 ，而原贸易与工业部的部门则整合为新的司、局级单位①。成立于 2001年的环境 、食品及农村事务部，则主要负责统筹管理食品安全领域的兽药和农药监控项 目，部级以下又按照不同业务管理范畴分设各司局单位 ，直接对各部首长负责②。 再以法国的文化体制改革为例。法国中央政府设有文化部，但长期以来部门设置分散 ，原 有 10个业务司局 ，职能交叉严重，政策统筹能力低下，不能适应新的文化发展要求。2009年 ， 法国文化管理体制进行了重大变革。为了加强文化部 门重要政策的能见度 ，简化并廓清文化 部与各直属机构之间的职责和关系 ，同时优化处室设置，提高工作效率 ，法国按照新时期文化 工作中 “保护文化遗产”、“鼓励艺术创新”以及 “发展文化产业 ”等三