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　　分析关于政府管理体制与政府职能适应性 　［论文摘要］在大连保税区向开放型综合自由贸易区转型的过程中,必须同时进行政府管理体制的改革。为改变传统保税区多头管理和政企不分的痼疾,适应港区一体化发展的需要,大连保税区在管理体制上则宜采取政企分开的混合型管理体制和海关独立监管体制,必须调整区内管理机构的权限,实现政府角色定位的转变,改革监管体制和监管方式,促进保税区的健康发展。 　　［论文关键词］大连保税区；自由贸易区；管理体制 　　随着全球化进程的逐渐推进,为克服自身发展的问题和适应外在发展环境变化,我国保税区向自由贸易区的转型刻不容缓。大连保税区作为中国保税区的中坚力量,亦当先行一步。在经济发展模式上大连保税区应以开放型综合自由贸易区为发展目标,在管理体制上则宜于采取政企分开的混合型管理体制和海关独立监管体制。大连保税区政府管理体制改革目标的实现一方面是调整与发展目标不相符合的现有体制和管理方式的过程,同时还是解决原有体制中的固有缺陷和矛盾的过程。从内容上来说,保税区政府管理体制的转型包括了以管委会为核心的行政性机构的设置、权能、管理方式的改革和以海关为核心的监管体制、监管方式的改革。 　　1 区内政府管理体制的转型 　　我国保税区管理体制上的多头管理是制约保税区发展的一个痼疾,这一体制的直接后果就是保税区政策上的政出多门、相互抵触且难以协调,这严重制约了保税区的发展,这也极不利于未来自由贸易区的顺利发展。这种不合理的管理体制的长期存在主要是统一立法和统一管理机构长期缺位的结果,但地方政府层面对管委会授权不足和一些地方政府职能部门介入也进一步加剧了这一问题。当然,从大连保税区的现状来看由中央层面管理体制造成的多头管理问题是无法在地方层面得到根本解决的,但完全可以从地方政府对管委会的授权环节和管委会与港务局的协调环节这两个方面积极推进体制调整,促进区内管理的统一性和有效性。 　　首先,在地方政府的权限范围内推进旨在保障管委会统一事权管理的体制调整。按照行政组织设立的完整统一原则理顺管委会和地方政府及其职能部门的关系,保证管委会机构设置要完整统一、领导指挥要统一,减少区内一事两办、政出多门的现象。行政组织只有坚持完整统一原则,树立全局整体观念,行政组织之间要协调一致,进行有机的配合,才能有利于提高行政效率。目前保税区行政组织设立的没有完全贯彻行政组织的完整统一原则的问题可以考虑先以地方法规明确保税区管委会是保税区行政管理机关,代表市政府实行统一领导,保税区内的企事业单位和行政单位不论隶属关系,都应接受管委会的管理。明确把保税区管委会作为保税区唯一的行政事务管理机构,赋予管委会高度集中的事权。同时加强保税区职能部门合作制度建设,提高保税区的各部门协调、政策共享程度。在体制上、观念上打破部门之间的信息垄断,整合各种信息资源,推动区内各种信息资源的共享和管理的协调、统一性。 　　其次,适应港区一体化发展的需要,适时推进港区与保税区管理的协调性、统一性。保税区事权统一问题不但涉及保税区内各职能部门间的协调,还涉及保税区向自由贸易区转型过程中首先实现港区一体化时港区行政管理如何与保税区行政管理协调统一问题。目前的问题是双重性的体制障碍：管委会属于政府的派出机构,而港务局目前仍是政企合一,二者体制难以融合；保税区管委会是地方政府派出机构,有地方政府领导,而港务局则是交通部门垂直管理。目前,应以区港联动和保税港建设为契机积极探索区港管理的协调机制,可以首先基于共同经济利益基础上进行一些产业和经营上的合作,促进经济上的一体化运作；然后,在时机成熟条件下,如港务局政企分开之后或地方政府与交通部门有效协调的条件下,推进保税区与港务管理局的统一和协同管理,进而实现真正意义上的港区一体化。 　　2 政府职能的适应性转变 　　适应未来自由贸易区发展的需要,推进混合型管理模式的建立和完善除了上一点我们提到的解决好体制上的条块分割问题外,还需积极推进政府职能的转变,增强区内经济发展的活力和发展的连续性。为有效推进政企分开和职能调整需着力解决好以下几方面的问题： 　　2.1 实现政府角色定位的转变 　　大连保税区建立和发展同我国其他保税区一样深深地打上了政府的烙印,保税区的发展具有很强的权力经济的色彩。政府在保税区发展中的作用是不能忽视的,特别是在保税区或自由贸易区创立之初指出,政府的支持和参与力度在很大程度上决定着保税区的发展前景。政府不仅承担了规划设计、基础设施投资的功能,还直接参与招商引资。这些对保税区的初创和发展是有必要的,其中政府的积极作为对保税区的快速成型、步入发展正轨具有重要意义。但随着保税区或自由贸易区进入不同的发展阶段,随着区内经济发展对政府管理需求的变化,政府的相应角色和职能的范围也应该作出必要的调整。 　　首先,要从经济